撰文／李念祖（東吳大學法研所兼任教授）
本文不代表所屬事務所之立場。
天地不仁，以萬物為芻狗；聖人不仁，以百姓為芻狗。—— 老子
聯合國不久前也推出宣傳短片，一隻恐龍走上聯合國議壇向各國代表發表演說，它問道：「我們恐龍在地球上滅絕，可以怪罪小行星撞擊地球；現在輪到你們人類面臨了滅絕的危機，你們若是滅絕，又能歸咎於誰呢？你們每年花費大筆的金錢投注在石化燃料上，你們為什麼要自掘墳墓，不肯休止呢？」
對人類而言，地球只有一個，地球沒有人類無所謂，人類卻不能不顧地球。我們現在面臨人類的「工業文明」帶來了氣候災難，也帶來了嚴重生態浩劫。人類必須齊心協力共同停止或減少碳排放的行為，扭轉全球氣溫不斷上升的形勢，必須在2050年達到淨零碳排的目標，否則將會萬刧不復。距離今天，已不足三十年，問題卻繼續加劇之中。
人類的行為帶來的，其實不是地球的災難，而是人類的災難。地球即使陷入汪洋火海，仍可安然無恙；人類，則必然隨之滅絕。也就是說，面對氣候災難，人類再不行動，即將為時已晚。
其實《道德經》早已說過：「天地不仁，以萬物爲芻狗。」也就是大自然無所偏愛，對萬物一視同仁，萬物都像祭祀用的草紮牲品一樣，任其榮枯。人類在地球上大量排放二氧化碳造成全球氣溫升高，帶來的自然災難，人類必須自行承受，無從倖免。老子的這句話，就是寫照。
這話後面還有另一句智慧警語：「聖人不仁，以百姓爲芻狗。」老子當時處於期待聖人執政，或是人們將執政者稱為聖人的時代；這話是說，政府施政可能像大自然一般地無所偏私，也可能像大自然一樣，無視於百姓如牲品般地承受苦難。其實也不妨用來省思氣候災難聲中政府的角色。
氣候災難聲中，我國政府應該扮演什麼角色呢？這是一個可以從法治（rule of law）的角度加以回答的問題。法治的核心意識，是政府的權力必須受到法的控制，要有系統性的程序手段控制政府有效動用保護環境生態的權力。以下表達三項具體的看法。
一、政府負有環境生態保護的憲法義務
政府保護環境生態的義務，從1991年5月起即已書寫入憲法增修條文。其第10條第1項規定：
「國家應獎勵科學技術發展及投資，促進產業升級，推動農漁業現代化，重視水資源之開發利用，加強國際經濟合作。」
第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」
第1項是胡蘿蔔條款，交由國家為政策選擇；第2項則為第1項政策選擇加設了一種限制，要求發展經濟及科技的同時，必須同時照顧環境及生態保護，此項並不是胡蘿蔔，而是使用胡蘿蔔的限制。亦即此處是就環境與生態加課了憲法上保護義務。義務主體不只是國家法人，也包括地方自治團體公法人在內。這是「兼籌並顧」四字應有的第一層含義。
聯合國人權理事會已經確認，享有清潔、健康及可持續的環境生態，構成一項基本人權（“having a clean, healthy and sustainable environment is a human right.”）。這正是面臨氣候災難的時代，所應理解憲法所以針對環境與生態設定國家保護義務的真正目的所在。如果將之稱為環境權，不只是一項集體權，還該將之理解為，每個自然人應受國家採取積極措施加以保障的健康權與生存權，也享有尋求司法救濟的權利保障適格。2021年德國憲法法院在關於氣候災難的案件中，做出舉世矚目的重要裁判，即採此見解。這應是憲法要求「兼籌並顧」的另一層含義。
「兼籌並顧」的第三層含義，應該是經濟與科技的發展與環境生態的保護，不必相互衝突，而應相輔相成。面臨氣候災難，政府將綠色製程、綠色研發、綠色金融等納入獎勵政策的導引範圍，甚或考慮運用稅捐優惠的手段，鼓勵、輔導企業低碳轉型，就是兼籌並顧。
「兼籌並顧」的第四層含義，當是禁止政府對於環境與生態保護，放任情勢惡化而無所作為，特別是當環境生態保護與經濟與科技發展之間發生衝突的時候，憲法禁止政府提供環境與生態上的保護有所不足。若有所怠惰，就會構成不作為違憲。2021年德國憲法法院亦曾持此理由，認定德國聯邦政府因應氣候災難的《氣候保護法》所提供的立法保護不足，而以裁判將之宣告為違憲。
「兼籌並顧」的第五層含義，還應運用比例原則進行衡量。從時間言比例原則，以2050年設定淨零排放標準為例，設定具體達標的路徑時，基於世代正義的考量，應該先難後易，寧早毋晚，才是「兼籌並顧」的適當方式。從責任分配言比例原則，排碳體量規模遠較民間產業鉅大的公營事業（如使用燃煤發電的排碳大戶台電），不能置身事外，政府同時負責經營公營事業與管理民間企業，必須以身作則，尤其不可對於「房間裡的大象」視而不見，主動承擔相應的碳排責任，履行其憲法義務，以符合「兼籌並顧」的憲法要求。
二、政府也有防止氣候災難的國際責任
2021年11月7日在蘇格蘭格拉斯哥舉行聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）之締約各方第26屆會議（COP26）時，蔡英文總統曾經發表錄影致詞：
「臺灣將達成淨零排放及緩解危機視為世代的共同責任。」
「臺灣有意願，也有能力和國際夥伴並肩合作，實踐2050淨零排放的共同目標。」
同日該會已協議全球應該限制燃煤發電，不僅止以2050做為淨零排放的目標，也已將2030及2040分別列入具體減碳工作的中繼目標時程。
簡單地說，使用燃煤發電大量排碳加重氣候災難的人類成員，都有力挽狂瀾的責任與義務。臺灣燃煤發電比例高居不下，就是臺灣不可辭卸地球社會責任的來源。氣候災難需要跨越主權的國際規範，而且有迫切理由將之視為具有國際強行法(jus cogens)的性質。無論如何，即使不是綱要公約的簽署國，我國政府保護環境生態的憲法義務，也該構成承擔國際法義務與責任的基礎。
鑒於格拉斯哥協議的進度，我國不應以國家元首表達承擔國際責任的願望為已，更應該積極立法確立實現減碳目標的具體時程，使得所有政府部門人員都明白體悟自身具有依法行政以因應氣候災難的法治義務。117
三、政府應循法治手段因應氣候災難
因為保護生態環境，最需要督促的是政府，最優先要督促的也是政府。所謂法治手段，就是採用立法、行政、司法三管齊下的方式，督促政府履行其應盡的法律義務。
先談立法。現在許多生態環境保護的工作，都是以行政計劃、行動方案或行政政策的方式出現，法律對應與支持體系零亂而鬆散，蘿蔔多而棍子少，更缺乏逼使政府必須採取有效行動的鞭子，是目前的法律體系面貌。其中2004年的《溫室氣體減量及管理法》，過於遷就現狀，實施效果極其有限，並不足以因應當前的氣候災難。環保署已在10月間公布了《氣候變遷因應法》草案，正在徵求各界的意見。本文無意討論草案內容，而是要討論當前氣候立法的基本方向。
我國的立法體系中，位於憲法之下、環境部門立法頂端的法典，是2002年的《環境基本法》。該法第1條規定：「本法未規定者，適用其他法律之規定。」即具有優先法的性質。然而立法當時顯然並未認識到氣候災難的迫切性，與氣候危機相關的條文只有第21條：「各級政府應積極採二氧化碳排放抑制措施，並訂定相關計畫，防止溫室效應。」這項規定過於簡單鬆散，顯現的只是立法者掉以輕心而已。
因應氣候災難的立法工作，應該要從優先修正《環境基本法》這部優先法開始，確立環境立法的目的是為了實現每一個自然人，包括生存權、健康權的環境基本人權。還應基於服膺科學的態度，具體明訂政府因應氣候災難的法定任務，將2050淨零排放，以及達此目標的具體路徑及中繼時程明確入法，把握先難後易、寧早毋晚、優先適用的基本原則，從事立法。法律中還應賦予人民關於氣候災難訴訟之公民訴權，以真正發揮有效督促政府履行法定義務的作用。
關於行政部門，必須形成具體依法行政、積極實現法定時程的計劃與行動。明訂政策目標、調適手段、細部時程及科學指標。同時應該課責國家法人及地方自治團體公法人，各自訂定同時且可平行履行的減排義務；也必須要求公營事業，尤其是使用燃煤的能源部門，與政府其他部門以及民間企業負擔同等的減排義務，不使例外，形成重大破口。
關於司法部門，則應確立人民，特別還應包括脆弱族群，訴請司法審查相關法律及行政措施違憲的司法程序，以有效督促政府以行動實現基本權主體的健康權與生存權。此中的司法審查，應該包含兩種性質的審查，應立法但欠缺立法或是立法保護不足的，可以訴請宣告立法怠惰違憲。有法律而未執行或不執行的，可以訴請宣告行政不作為違反規範保護義務而違法、違憲。
立法、行政、司法三途並進，中央、地方同時努力，公營事業與民間企業都不缺席，才算是真正透過法治的行動，盡到政府履行遏止氣候災難的義務與責任。