撰文／梁雯晶
2025年5月17日，核三廠2號機停止運轉，台灣正式邁入「非核家園」的時代。
然而，實現非核家園的願景，並非僅止於核電廠關閉，真正的挑戰才正要開始。首先，核電廠除役是一項長達至少25年的作業，需歷經過渡、拆廠、最終狀況偵測及場址復原四階段。再者，台灣使用核電近半世紀，依核安會在114年7月25日的統計，已累積2萬1,527束用過核燃料棒，也就是高放射性核廢料（以下簡稱高放）。依規定，高放需先在廠內的溼式貯存槽靜置10年，接著挪至乾式貯存槽繼續降溫40年，最後再移至最終處置場址，完成最終處置。
但實務的進展卻不如預期。早已除役的核一廠，其乾式貯存槽因水土保持與邊坡安全疑慮等因素延宕11年，直至今年5月才正式啟用；而攸關高放去向的《高放射性廢棄物選址暨處置條例》（以下簡稱《高放條例》）甚至尚未立法，如今逾2萬的高放面臨「無處可去」的迫切危機，非核家園的最後一哩路，困難重重。
事實上，不止《高放條例》卡關，早在2006年立法通過的《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》（以下簡稱《低放條例》），現實中也面臨難以推進的困境。
核廢料分為「高放射性」與「低放射性」兩類，前者為核電廠發電用過的核燃料棒，後者為被輻射污染過的衣服、工具、建築、土石等。2012年，負責督導及執行核廢料最終處置場的台電公司，依《低放條例》遴選出台東縣達仁鄉以及金門縣烏坵鄉為「潛在場址」，依法需進行場址所在縣市的地方公投，民意多數同意後，方能推進至下一步成為「候選場址」。
但消息一經公告，立即引發社會高度關注，地方民意強烈反對，台東縣及金門縣政府宣布拒辦公投，導致選址作業停擺，至今仍無共識。
「這次事件最大的爭議點在於，將地方同意程序壓縮至最後一道關卡──地方政府主導的公投。對於人民來說，中間容易有政治操作的疑慮，加上前期的溝通協商機制不夠完善，執行方未能與民眾建立足夠的互信，方才導致後續的民意反彈。」環境法律人協會常務理事張譽尹律師表示。
核廢料具有輻射危險性，最終處置場域亦被視為「嫌惡設施」，不僅人人避之唯恐不及，對於地方長遠發展亦有影響。張譽尹律師進一步說明：「要把同意程序放在最後階段並非不行，此舉也並未違反程序正義。但是前期就必須要建立更加充分的資訊公開與協商機制，讓當地民眾理解全盤利弊，並且清楚認知『這是我能決定的事』。」
然而，現行制度早期階段溝通不足，缺乏具體的民眾參與機制，又將唯一表達同意或反對意見的機會壓在最後，猶如一次定生死的聯考制度，導致民眾因不安而產生反對聲浪。
高放與低放共同立法？兩者尺度不同難以並置
有鑑於《低放條例》選址遭遇障礙，更加棘手的高放又遲遲未立法，原能會曾在2018年提出《放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》修正草案，除計畫將高放納入其中共同立法之外，也預計修正《低放條例》，廢除其中「人口密度低」的選址條件，把直轄市也納入候選地，並新增選址作業的回頭機制、擴增回饋期至營運階段等改善措施。
但草案一公布，再度引起輿論爭議，新北市反彈尤其最大，修正草案最終預告期未滿便匆匆下架。
此次修正草案的失敗，除了民意反對、地方政治角力的因素之外，高放與低放共同立法亦引發諸多討論。
張譽尹律師指出，兩者在處理時程與技術需求上存在明顯落差，若強行並置於同一法案中，恐造成制度執行上的困難。他以民團版《高放條例》草案舉例，草案設有「地下實驗室規範」：最終處置設施場址公布後的25年內，執行單位必須建成地下實驗室，蒐集場址一切所需資訊，若實驗結果不相符，則廢止最終處置場址開發計畫，重新啟動選址流程。
「高放與低放的風險性與管理需求有本質上的差異，若將高放程序套用於低放，可能導致資源浪費與效率低落；反之，以低放標準處理高放則可能安全風險性不足。」張譽尹律師說明。
民團《高放條例》草案 具備細膩、尊重、創新及融合四大特色
經過長年來的爭議與討論，朝野間對於核廢選址條例也逐漸有了共識，決定低放、高放分開立法。日前經濟部已開始籌備「放射性廢棄物處置專案辦公室」，並計畫於今年11月提出《高放條例》草案。
隨著核一、核二和核三接連除役，高放廢料去處愈發迫在眉睫，「必須要盡快立法，逾2萬的核廢料的去處才有法可依循。」張譽尹律師表示。
歷經3年的研究討論，環境法律人協會、綠色公民行動聯盟與蠻野心足生態協會等民間團體，率先於今年7月8日公布民團版《高放條例》草案。
張譽尹律師表示，這部草案共分12章、106條法案，不僅詳列最終處置設施場址之調查、選址與確定、調解、社區或原住民部落諮商同意程序、聽證、土地取得與財務、地下實驗室、運輸與最終處置、核子事故損害賠償、罰則及爭訟事項等規範，並具備細膩、尊重、創新及融合四大特色，「特別是首創『雙向學習與溝通平台』機制，尊重民眾每個階段的知情權與同意權。」
長期以來，國家重大開發案在推動過程中，往往忽略對地方民意的尊重，導致地方居民對政府與執行單位產生不信任感，因而成為推動政策的最大阻力之一。
為避免重蹈過去開發案的覆轍，民團版草案設計四階段選址的同意程序──自場址鑽探、潛在候選場址、建議候選場址，一直到最終處置場址，每個階段都需取得當地居民的同意，方可推進至下一步。草案也明定，具有決策權的主管機關首長必須親自至地方舉辦說明會，以當地語言、在地文化習慣與居民互動，確保資訊對等、疑慮獲得具體回應，建立雙向學習與溝通平台，藉此逐步建立民眾對於場址設置計畫的理解、信任與參與感。
「中間溝通過程不限次數與時間，溝通到好才能推進至下一階段，否則一切重頭再來──我們現在面對的是一個千年、萬年尺度的議題，慢慢來比較快。」張譽尹律師說明。
人民為決策主體，尊重其同意權與參與權
此外，民團版草案在「同意程序」的設計上，也融入了尊重多元文化與保障公民平等參與權的核心精神。
張譽尹律師指出，草案採取因地制宜的溝通模式，透過雙向學習與溝通平台，梳理社區及原住民族部落的文化脈絡，若該部落或社區具有傳統議事方式，例如原住民族群中的部落會議機制，則可啟動每一個社區或原住民部落自己獨有的「特殊諮商同意程序」；若無自己獨有的既定議事方式，則以民團版草案所規定的方式來進行諮商同意。
只要是位於場址周邊30公里內的社區及部落，都被視為獨立決策主體，必須個別取得同意，才能推進程序。張譽尹律師強調，草案的精神並非多數決決定一切的邏輯，也不是交由單一代表決定，而是猶如聯合國安全理事會的「否決權機制」，只要有一個社區或原住民部落對決策主題有異議，就必須退回到協商階段重新討論。
考量社區發展與需求可能隨時間變化，草案也納入「通盤檢討」條款。在最終處置場址確定後，每10至15年必須針對補償方案進行通盤檢討。「執行單位不能抱持『你同意就不能反悔』的態度，應持續與社區對話，做出必要修正。」張譽尹律師表示。
過去核廢料相關立法與選址作業，屢屢引發地方民眾強烈反彈與社會爭議，張譽尹律師認為，問題癥結點不僅是技術、安全與補償方案的層面，而是「政府長期忽視了地方居民『決策主體性』的核心訴求。」
他表示，當地的居民才是主體，「我們不能犧牲部分人的權利，去成就一個影響地方深遠的政策。因此相關協商溝通、補償機制必須具體、公平且符合程序正義，才能建立社會信任的基礎。」張譽尹律師強調。
過往在涉及民生利益的土地開發案中，民眾往往只是被動的利害關係人，缺乏真正的主體權，民團版草案希望扭轉這種結構，讓人民成為自己土地真正的主人。張譽尹律師也期許，未來無論是核廢料處置或其他重大開發案，都能以此草案為參考──落實尊重人民主體權與同意權的精神。
＠66期執編律師：賴亭尹律師、蔡雅瀅律師、蔡毓貞律師