撰文／楊芸 攝影／陳培峯
對於律師在場權及陳述權，較熟知的是刑事訴訟法第245條第2項規定，被告或犯罪嫌疑人之辯護人，得於檢察官、檢察事務官、司法警察官或司法警察訊問該被告或犯罪嫌疑人時在場，並得陳述意見。雖也設有但書，但因發展迄今已較成熟，律師被拒絕的情況較少見。
台北律師公會常務理事、台灣法學會常務理事范瑞華律師表示，涉及人民權利義務場域，過去律師的協助多侷限於訴訟，隨著社會多元化和複雜化，人民與更多不同行政機關互動，影響其權利義務，律師提供行政程序之法律服務內容，不僅擴大律師執業範圍，亦攸關人民權益之保障。
依行政程序法第24條第1項規定：「當事人得委任代理人。」律師可協助民眾處理行政機關案件，卻因同款但書：「依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。」造成各行政機關對於律師在場權和陳述權有不同認定。
甚至同一行政機關，因承辦人之不同而有不同的決定，由承辦人片面決定當事人能否委任律師（代理人）、律師能否在場協助等，律師當下被拒絕在場亦無法提出即時救濟，有影響當事人之實體權利、程序上利益受重大減損之虞。
行政機關拒絕律師在場 如何保障當事人權益
台北律師公會接到多件會員申訴，遭到行政機關拒絕在場或陳述，卻無法救濟之困境。台北律師公會和台灣法學會因此於民國110年10月16日共同主辦「行政程序中限制律師在場權之探討」座談會，邀請國立台灣大學法律系教授林明昕、文化大學法律系教授李寧修，集中於行政程序中律師受當事人委任參與程序時之在場權，以實務與學術的激盪討論，找出更能保障當事人的處理方式。
台北律師公會理事、會員權利維護委員會主任委員羅婉婷律師舉例，曾有申訴個案是律師陪同當事人到移民署專勤隊，不僅被禁止坐在當事人旁邊，而須坐在角落，途中更被質疑干擾辦案而被要求離開。
另有當事人公務員考試及格，但訓練不及格，保訓會查明事實請當事人陳述意見，當事人委任律師到場，律師還事先知會保訓會，保訓會卻以是訪談調查程序、非救濟程序，拒絕律師到場；另教評會或性平會案件，承辦機關以涉及個人隱私，或認定為內部程序，而拒絕律師在場。甚至有的行政機關不說明任何理由，就是拒絕律師在場，也有律師只能陳述二分鐘即須先行離場，當事人被迫單獨留在調查會議中。
另有申訴案是律師代理政府採購申訴程序，該行政機關認為書狀不能只蓋律師章，要求必須蓋當事人的大小章補行程序，羅婉婷律師表示，這些均造成律師執業權益受到干擾。
律師無法提出即時救濟 變相逼迫當事人放棄委任
台北律師公會行政法委員會主任委員魏潮宗律師則表示，大部分行政程序並沒有建立律師代理制度，個別法規未規定，就應回到一般法規行政程序法之規定。對於行政機關在調查階段拒絕律師代理，認為當事人才清楚事實，他認為，代理人可於事前向當事人了解清楚事實，代理人如準備不足，是當事人要承擔之風險，行政機關不宜以代理人不知調查事實內容而拒絕代理，說謊風險則不管是當事人或代理人都有，不應成為禁止代理的理由。
魏潮宗律師表示，律師被拒絕在場卻完全沒有即時救濟的方式，變成是逼迫當事人放棄委任律師之機會，而行政法院的認定也不利於律師代理，例如有一件性平會案件，機關只通知當事人，未通知律師，但法院認為主管機關無通知律師到場之義務，未違反行政程序；另有一案是教評會案件，教評會主席告知受調查者不可找律師，高雄高等行政法院判決意見認為只要通知當事人到場說明就沒有問題，律師到場非必要程序。律師並未期待可一步到位如刑事程序，僅卑微要求，當事人主動聘請律師時，機關能接受律師在場協助，且律師及早專業參與收斂爭點，反有助於行政效能提升。
台北律師公會理事洪國勛律師提到，行政程序案件和刑事案件之關聯性，金融證券業者因刑事案件被調查，金管會約詢相關人員說明，部分人可請律師陪同，部分人不行，拒絕理由是聽證程序才能委請律師，用但書拒絕律師到場，但金管會的行政調查，隨時可能轉為刑事調查，以行政調查內容作為有罪證據之一，對當事人權利影響重大。
依循行政程序法3目的 代理人制度有其必要
文化大學教授李寧修分析，行政程序法第一條開宗明義說明，為使行政行為遵循公正公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定行政程序法。行政程序涉及人民權益和行政效能之衡平。
李寧修教授也提出行政程序之特別法涉及律師代理之規定，例如納稅者權利保護法第12條第2項、證券交易法第21-1條、期貿交易法第99條、訴願法第32條、公務人員保障法第38條第1項、公務人員考績法、公務人員考試錄取人員訓練辦法、教育部公布之校園性騷擾事件處理流程、證券投資信託及顧問法等均有相關規定。
李寧修教授表示，為增進人民對行政之信賴，即便屬單方行為之行政處分，當事人及其代理人應也有參與程序之可能性，而行政程序如戶籍法對初領或補領身份證要求本人親為，雖不得由律師取而代之，仍可考量允許代理人陪同到場；至於涉及個人隱私部分，可考慮透過課以「保密義務」或於「當事人同意」前提下進行。
從程序正義的角度來看，行政程序之代理人制度有其必要，行政程序法抄自德國相關規定，但想用一部行政程序法規定所有地方和中央行政程序，立法技術做不到也無必要，認為行政程序法只要維持最低度保障即可，台大法律系教授林明昕進一步剖析。
無「依據」實屬程序違法 處分應可撤銷
林明昕教授表示，行政程序法之於其他法規之規定，是普通法對應特別法之問題，特別法優先於普通法使用，訴願法等有律師任理之規定，即優先於行政程序法適用。行政機關對於第24條但書「依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。」的「性質」認定，屬我國立法之創見，所謂「性質」應是除了明文有規定外，必需解釋出與之相關聯的情況，但行政機關多不了解援引但書「應有依據」，而造成目前爭議，行政機關「找不到依據拒絕就是違法，處分應可撤銷」。建議律師被拒絕的當下應可據理力爭。
行政程序法草案目前送立法院待審中，雖然不少律師期待修改行政序法第24條但書，不過林明昕教授建議，公會可考慮先從特別法著手，將各行政機關之程序作類型化，區分出不同業務、不同程序、不同階段，建立各業務領域之律師在場權之目標，依優先順序推動，之後再予以普遍化，不宜只想著行政程序法修法欲一步到位，而應先關注特別法。
特別法優於普通法 林明昕教授：公會可先從特別法著手
林明昕教授表示，對尚無特別法規定律師在場權之行政機關，公會可協助這些行政機關獨立依特性制定相關規定，而不需依賴行政程序法；他也認為可從經濟規模標的大的案件著手，例如金融主管機關之金管會、經濟部主管案件，這些案件需要律師協助，律師也會有興趣。
林明昕教授說明，行政程序分事前程序和事後救濟程序，進入行政法院之前有先行程序，是法律人最能介入且最熟悉處；事前程序又分為申請程序和管制程序，很多國家行政程序法集中在申請程序如日本、中國等，管制程序附帶的是處罰程序；無論那一種業務領域，都再區分為行政調查階段（行政調查事實和證據）和決定程序階段，律師最能介入的是決定程序階段，裁量是否罰太重？管制措施是否妥當？是律師可以拿著法條跟行政機關「吵架之處」。
行政程序非刑事程序 不宜帶入嚴格證據思維
但林明昕教授提醒，行政程序不是刑事程序，律師代理行政案件不宜把刑事程序要求嚴格證據之思維帶入，否則行政機關恐癱瘓，也造成行政機關採最高防護拒絕律師進入，也因非刑事程序，行政程序寬鬆程序得出的證據，就不宜直接作為刑事案件的證據能力。
林明昕教授也表示，在爭取律師在場權扮演重要角色之際，律師們應反弭自省，先加強專業知能；另，特別法規定之代理人未限制僅由律師代理，如何與會計師等其他行業區隔，亦是律師公會可努力的地方。
范瑞華律師強調，律師公會是律師專業團體，律師之專業在場可促進行政程序之進行，行政程序法第24條但書不利於人民權益保障，公會希望有機會推動修法，教授們的建議將先提於理監事會議，會員有個案需要協助，公會亦積極與個別行政機關溝通突破，盼更周全保障人民權益，亦擴大律師執業範圍。