走在言論自由與打擊網路犯罪鋼索上,數位中介服務法草案

撰文/許慈倩

國家通訊傳播委員會(NCC)在兩年前便著手草擬數位通訊傳播服務法 (DCA),當時就引起許多法律工作者與相關公協會的高度關注,民國111年6月29日NCC於官網上公告《數位中介服務法》草案,公開徵詢各界意見。當6月29日以新的法案名稱登上檯面,爭議聲浪仍不絕於耳。

台北律師公會「數位服務與資料保護委員會」也在8月2日晚間針對《數位中介服務法草案》舉辦座談會,當天律師們踴躍發言並對於是否贊成此法案隨機進行現場投票,結果同意與反對人數呈現五五波,更耐人尋味的是超過半數與會者沒有表態,某種程度顯示了對該草案的遲疑態度。而送交立法院審查後,種種疑慮又再被提出、加上在野黨立委強力杯葛,事後行政院長蘇貞昌宣布,不再繼續推動此草案。

儘管如此,世界各國對於網路平台的管理都視為當務之急,有統計指出,當一則假消息上傳到網路,只需3天便能覆蓋美國全境70%!而去年美國總統大選期間,推特更以「有煽動暴力之虞」為由封鎖前美國總統川普的推特帳號。這事件發生在以民主世界燈塔為傲的美國,引起全球譁然。顯見兼顧維護言論自由和打擊假消息是巨大的難題,台灣也無法忽視這個現象。如今數位中介服務法草案砍掉重練,本文整理該日座談會與會律師觀看此草案的若干視角,或可做為日後更周延修法的參考。

定義模糊 適用上疑點重重

根據草案說明,這部法要在憲法保障人民基本權利下建構一個安全、可預測及信賴的網路環境。並揭櫫「馬尼拉原則」和「聖塔芭芭拉原則」,彰顯對言論自由的尊重。整部法案大致是在強調大平台是數位經濟守門人,希望對其建立起問責機制、同時也提供安全港機制予平台。

不少律師是從兩年前開始追蹤這部法案,在今年6月之前的版本就有提到「中介服務」這個詞,但正式草案版本推出卻變成是這部法的名稱,那麼它究竟想要管理、規範怎樣的產業或內容,就成了普遍的疑問。

根據法條,所管理的業者包括提供使用者可以連上網路的服務(如連線、快速存取等) 、以及資訊儲存(如雲端服務)業者,且線上平台也在管理範圍之內,而且使用者越多、平台要承擔的義務也越多。換言之,規模越大,受的管制也越多。只是從技術到內容提供服務,它不只規範社群媒體,還擴及電商平台等,甚至現場還有律師提問:遊戲業者是否也被此法所規範?

至於法案中提供業者免責的安全港,就有律師質疑,一直以來平台對於使用者的言論本來就是免責的,為何如今要提供一個安全港?即便現今很多法官有對於平台究責的趨勢,例如有人在平台上賣仿冒品,有時也會對平台提告,但平台的責任到底是什麼,還是令人不明究裡。再進一步,草案中提到免除民事和刑事責任。但假設有人在平台上賣違禁品,這通常是以行政法處理,那麼需不需要負責,是罰賣家還是平台呢此外,條文中提到,若涉及NCC以外機關即歸另外機關管理,那麼假設平台使用者違反衛生福利機關的相關法律,NCC就不會去處理嗎?

還有,不知悉才構成安全港免責,那麼對於平台業者,只要有任何一人檢舉某貼文是違法的,那業者就已經知悉,必須得處理,否則就會有責任;但當業者下架貼文,原PO有可能主張自己並沒有違法,憑什麼被封鎖。如此將造成平台經營進退兩難。

打擊假消息刻不容緩

正因為虛擬的網路世界對人類的影響已經大到足以撼動政治運作,甚至撕裂族群。對於數位中介服務法的立法精神,多數人是持肯定態度的。也就是資訊從輸入、處理到輸出,最理想的狀態是平台作為服務提供者能夠保持中立,那麼即便資訊內容可能涉及侵害他人權益,平台原則上是不需負擔相關法律責任的,因為它只是單純地處理資訊流。不過在現實世界中,以臉書為例,它會透過演算法推播特定內容給用戶,這是不爭的事實,如果操作到極致,是有可能導致社會的分裂。所以中立是理想;不中立幾乎已成為現實。這便是平台需要被管理的主要原因。

但是網路無國界,草案中對於數位中介服務提供者分為在我國境內有設立商業據點、和沒有設立商業據點的境外公司。依此草案,沒有設商業據點的將來必須在我國設立一個代理人,並向主管機關提報。但這可能出現一個尷尬的情況:假設該業者本就無意拓展台灣市場,只是台灣民眾喜歡它們所提供的服務而主動加入,且人數達到「顯著數量」,此時一個對台灣市場不感興趣的業者,卻被要求要面對台灣的法律……。若業者不想把營運複雜化,可能選擇繳納罰款了事,但假設情節重大,政府也可能依法出面阻斷該平台與台灣使用者的聯繫。一如中國政府控制facebook、Google等在其境內提供服務。許多學者與立委所擔憂的是:這部法有沒有可能成為日後行政機關「以打擊假消息之名,行箝制人民言論自由之實」的工具?因為從法條來看,主管機關來限制某些數位中介服務業者行為,背後總不乏一個非常大的行政目的,這不免令人擔憂會不會無限上綱到影響人民的言論自由;同時影響到人民能否有權利去行使或選擇想要使用國外的服務內容?

規範平台中立與保障小平台生存

如前所述,數位中介服務法草案考慮到馬尼拉原則和聖塔芭芭拉原則。於是在不對平台課以過多責任外,又要求平台要有某程度的資訊公開,以及當平台對使用者進行權利限制時,必須明確告知原因,並且使用者在面對平台的不利待遇時,有明確的申訴管道,可以主張自我的權利。

不容否認,現代人的閱聽習慣已迅速由過去的單純收看電視,轉移到網路上的影音平台,於是出現許多網路創作者,也就是「網紅」。而這些影音平台是否做到前述的中立?以YouTube為例,常有網紅抱怨影片莫名被下黃標,影響其影片流量,導致分潤減少。換言之,當這些創作者在使用平台,想以此營利謀生時,卻並不知道權利與義務何在。而該草案,看起來是有意處理這樣的問題。也就是在資料運作之外,也關照到消費者保護的部分。它企圖去規範平台不要濫用其市場的力量!

數位經濟興起,許多遊戲規則早已跳脫傳統買方與賣方的模式,加上網路無遠弗屆,每天在使用的平台,有時根本找不到營運者,在在增加政府介入的難度。有律師肯定法案有強烈企圖心,但是條文內容還有很多的討論空間。

包括法案想管理平台,然而諸如facebook、Google等規模龐大的業者,他們有能力提很多透明報告,但台灣存在著許多規模小、影響力卻很大的平台,例如PTT。沒錯,很多人認為PTT是假消息最大的來源,但當訴訟有需要跟PTT調資料時,由於管理者大多是學生,法院發函給PTT基本上是找不到人的。又或者是像公民行動影音平台,就是一個人的單位,如果平台為弱勢發聲,卻遭資方要求下架內容,平台該如何以小蝦米之姿對抗大鯨魚呢?

因此有律師認為平台的規模也應該被考慮。包括「顯著數量」、「規模大小」等如何定義或區分,NCC應該有更細膩的思考。

公會也期待數位中介服務法在立法時,不只主管機關、也應考慮與其他法的關係。例如社會秩序維護法:例如網路謠言,社維法本身已有規範,這個草案又有提及,法的適用就可能產生混淆。保護言論自由,不必靠法條疊床架屋,因此社維法和數位中介服務法中的若干法條沒有並存的必要。

至於草案中所提到成立一個中介組織處理相關的法律問題,文化部也經常以成立行政法人來操作,以達到「臂距原則」,不過NCC本身就已經是為了跟政府機關拉開距離而設的組織,底下再設一個機構,把距離拉開再拉開,反而啟人疑竇:究竟這會是偏民間性格的組織,抑或偏向作為政府的白手套?(因為法條明定其中要有政府代表)

憲法架構下 符合各方利益

保障憲法賦予人民的權利,和杜絕數位平台成為控制或影響言論自由的大怪獸,可以是一體兩面、也可以是天秤兩端。對於數位中介服務法草案的內容,諸如行政機關之間、不同法律對同一事件的處理等,都與律師執業息息相關,必須有明確規範或因應,以避免日後施行時引發更多爭端;另一個討論重點是,該草案沿襲自歐盟的數位服務法(DSA),然而國情不同、數位服務業者的市場力量也不一樣,管理的強度和手段應該有所不同,因此「不夠在地化」也成為該草案被批評之處。至於要求大平台自律和設立爭議處理機構,但是萬一處理機制和法院機制產生競合或爭議時,不要說民眾不知如何捍衛自身權益,法院和處理機關要如何運作,都是目前所無法想像的。

最後,這部法期許建構一個安全、可信賴、可預測的網路環境,依照法條內容,對數位經濟的蓬勃是助力或阻礙?同樣是個大哉問。

編按:NCC委員們於民國111年9月7日做出決議,將《數位中介服務法》草案全部退回內部數位匯流工作小組,回到立法研究的原點,重新盤點相關爭議,沒有時間表。

◎ 54期執行編輯:李兆環律師、魏千峯律師、吳采模律師

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