撰文／葉于甄
爭議不斷的桃園航空城開發案，是台灣史上最大規模的開發與都市計劃案，涉及土地範圍、人口、產業發展甚廣，過程中出現許多人民迫遷案例。開發案自民國99年啟動，可分為交通部負責的第一期開發的「機場園區」以及桃園市政府負責第二期的「航空城附近地區」兩大區域。目前針對航空城開發案，共有6案進行訴訟程序，包含第三跑道環評案一案、機場園區土地徵收案兩案、附近地區土地徵收案兩案、以及都市計畫訴訟案一案。
民國112年6月12日，桃園航空城機場園區土地徵收案宣判（台北高等行政法院110年度訴字第860號）結果出爐，原告為航空城土徵案迫遷戶、總計共10人，除其中一人遭駁回，其餘9位原告皆獲勝訴。
然而，並非所有的土地徵收都能獲得勝訴、人民可以實踐土地正義。台灣土地徵收問題層出不窮，如台南鐵路東移、苗栗大埔區段徵收等，都是人民土地被掠奪血淋淋的案例。
土地與人權，台灣的土地發生什麼事？
「台灣長久以來存在人民土地被掠奪、家園被迫遷等問題，直到苗栗大埔事件後，社會才驚覺這是一項嚴重的問題。」從財產權的角度來看，國立政治大學地政學系徐世榮教授表示，在《憲法》第15條：「保障人民之生存權、工作權及財產權」中提及的財產權，大法官釋字第400號闡明：「財產權保障的是財產存續狀態的自由使用、收益與處分之權能，免受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」將財產權概念的解釋，包含進人格權、自由權、生存權及人性尊嚴。而我們將土地視為安身立命的家園，視為一種財產權，就與基本人權連結在一起，而土地正義強調的就是基本人權。
從基本人權的概念來看每一個徵收案，徐世榮教授說：「社會經常將其誤導成居民為了金錢補償而抗爭、不合作等，但在我十多年來協助不同自救會，從苗栗大埔案至今，沒有一個自救會是開口要錢的。」這是一個基本人權問題，而非金錢補償。「土地的意涵是多元的，並不是資本主義社會將其定位為商品，只單純認為它是能賺錢、累積財富的工具。更多人是把土地當作家園、一個安身立命，具有與之生命連結的地方。」面對土地徵收，徐世榮教授認為，徵收土地必須更嚴謹的看待，並符合法律規定、公益性、必要性與比例性等原則。
在國際公約審查上，雖然台灣已正式簽署加入《兩人權公約》，並歷經3次審查，其中第二次國際審查委員會於2017年提出的建議與結論都特別針對「土地徵收」、「都市更新」、「市地重劃」等侵害人權問題提出建議；2022年第3次的審查也再次重述5年前的結論與建議，「這也意味著我們這5年裡，在土地與人權議題上並沒有進步。」徐世榮教授認為，「不重視土地與人權」，是台灣社會一直以來的嚴重問題之一。
除了人權問題外，徐世榮教授以地政學的角度剖析，「土地並非是一種『經濟商品』，無法被市場交易左右，而是作為一種『政治性商品』。」徐世榮教授解釋，由於土地具備「稀少性」、「不可移動性」及「壟斷性」，讓土地價格由人為主觀價值創造出來，並非經由市場交易所得出的結果，可透過政治力，來創造出龐大財富。
而這個土地的政治力如何被創造出來？靠的是地方首長與當地派系、建商、財團聯合組織成「都市政權」，透過都市計畫法或國土計畫法創造利益，將土地使用進行變更。由於土地編定使用用途，會影響土地價格，但在編定為農業使用、住宅使用或商業使用，卻沒有客觀中立的科學依據，多數是以政治利益考量為優先。徐世榮教授以台中市自辦市地重劃為例，當建商自己沒有那麼多土地時，就會透過政府公權力進行自辦市地重劃。「從土地的領域來看，台灣依然是威權國家，在公共利益的詮釋權仍掌握在少數政經菁英手裡，誰當市長，誰就有權力掌握國家機器。」徐世榮教授坦言，當政府透過都市計畫、土地徵收或市地重劃等法規，不斷將人民的土地肆意掠奪給財團，台灣社會將朝向極端的馬克思主義前進，即政府已成為資產階級用來掠奪平民老百姓的工具。「我們根本不是一個民主國家，有選舉不等同有民主。」徐世榮教授批判，台灣自豪作為亞洲民主國，卻在土地徵收上顯得像是一個獨裁專制的國家。
在21世紀的現代社會裡，台灣仍用著上世紀的制度
台灣土地徵收爭議最大的問題在於「區段徵收」（Zone Expropriation），也就是來自19世紀的「超額徵收」（Excess Condemnation），其兩者概念是相同的。徐世榮教授提到，目前各國只剩下台灣仍執行「區段徵收」制度。
在航空城徵收案中的4案（機場園區2案、附近地區2案）面臨的共通問題點都是在於：「區段徵收」，身為航空城土地徵收律師團代表熊依翎律師表示，區段徵收的問題在於部分徵收後的土地作為非公用使用，這在憲法的財產權保障上出現瑕疵，用於非公用使用需要在極具重要公益的訴求，因此在訴訟過程裡，針對非公用徵收部分，試圖透過訴訟方式有機會能讓憲法法庭可以針對「區段徵收」這件事申請釋憲。然而，法院認為並沒有到達釋憲必要，直接進入相關實體的公益性、必要性與比例原則上的審查。
此案的標的以興建桃園國際機場第三跑道為核心，遞次擴張到計畫範圍。熊依翎律師坦言，9位原告勝訴，有很大部分是要處理「外部性問題」。法院在判決裡很明確地提到，針對土地劃出或劃入，是否會影響整體區段徵收計畫執行？是否在達到公益性時也能維持私益？必須從原則上進行權衡。在內政部審議小組中，雖然已部分土地屬於農牧用地、建築用地，不服用地管制或噪音、燈光、飛安、易淹水等環境問題，採取徵收，院方判定內政部處分欠缺正當性與必要性，且從歷次會議紀錄中審議小組並沒有針對此事進行實質討論或規定。「你會覺得這是一件非常弔詭的事情，徵收是以一個非常強烈的手段，剝除人民的財產權、家園。」熊依翎律師坦言，院方在勝訴方部分做了細緻的審酌判斷，然而在敗訴的原告卻不用相同方式檢視，只因為原告的土地，落在自由貿易區與機場專用區，看起來似乎有重大公益關係的區域，然而，是否排除了原告土地，就會影響計畫發展呢？在判決理由裡並沒有細緻的述之。「律師團希望透過上訴方式，將這些問題再次凸顯。」熊依翎律師說。
此外，在航空城的案例裡，還有一個爭點為：「先行區段徵收」問題。在還未對土地使用規劃前，以先勘選區段徵收的土地位置。先行開發手段，才跟著都市計畫下去符合區段徵收進行相關規劃，「這很容易不當擴張開發範圍」熊依翎律師認為，這並不符合法治情況，未向土地人與內政部核准機關說明，需不需要進行先行區段徵收，裁量判斷的基準在哪裡？「我們認為這違反了法律保留問題，也違反了徵收必要性」，且過去內政部都市計畫委員會第940次會議審定版中針對擬定區段徵收範圍，與後來公告的不同，這明顯有著違法事實。然而，「我們認為法院可能對於先行區段制度不夠瞭解，法院的判決只用較低度的審酌方式，透過會議文件、紀錄上有寫就表示有做。」熊依翎律師表示，「先行區段徵收」並沒有依照《土地徵收條例》第三條之二條，對於這些審查要件的具體評估與客觀數據資料，來證實法條規定的社會、經濟、生態、永續發展等因素。
未來，有機會讓法院更細緻的審酌土地徵收案
「行政法官最後做了一個類似判決旨意，要求大家如何就公益性、必要性與比例原則進行審查，將判斷事件的標準記錄在判決理由中。」熊依翎律師表示，這對於未來所有徵收案件一定會發生很大的效果；再者，法院已有明確的判決來判斷徵收的公益、未徵收維護的公益與私益如何衡酌，在這判決裡都有非常細緻的操作。「對於未來不論是用地人或土地徵收主管機關，在後續的審議案件來說會更有影響力。」會不會形成判決？熊依翎律師說得保守，但在審查制度上會有所應對與改革，影響行政機關在未來的徵收案裡更警惕、具體說明公益性、必要性與比例原則。「因為通常制度改革，透過立法或法院判決。台灣很多爭議案件，如環評制度，都是許多當事人的血淚、努力創造出來的。」
桃園航空城4處，原本是早以被剔除徵收的住宅社區，因部分居民抗議希望納入徵收，交通部民航局再啟徵收計畫。6月27日召開桃園國際機場園區內4處剔除區納入區段徵收都市計畫再公開展覽前說明會。「前不久判決才剛出爐，後續又針對想被徵收的人召開說明會，徵求大家意見。」熊依翎律師直言，這是一件非常弔詭的事情，當程序一旦開始，如果不願意被徵收的人又沒有說話了，那這樣是否被認定是同意的？「在所有行政訴訟程序上，我們律師覺得最恐怖的是法院也會認為，召開協議價購會議、有公聽會但當事人沒有參與的話，就認定放棄程序參與權利。」為了說服法官，必須每一場公聽會都得參與、明確闡述意見，不斷強調「我不要被徵收」才有機會說服法院，勝訴機會是高的，但對於居民來說，你永遠都不知道能不能在自己家園裡安居樂業，熊依翎律師坦言，這才是最深的恐懼。
徐世榮教授針對前述交通部民航局再啟徵收計畫認為，「我覺得這只是交通部的政治壓力，開完說明會也只說提供給桃園市政府作為參考，不算是交通部的興辦事業計畫。」徐世榮教授保持較為樂觀的態度，關鍵在於興辦事業計畫不包含這些土地，那如何將徵收案納進？這並不會成立，此外人民也知道法院有了這樣的判例，很有可能在未來成為重要判例。 熊依翎律師最後談到，其實面對這次勝訴，從開始辦理徵收時，成立自救會，走了10年，才有機會把土地拿回來。「我覺得以律師角度來說，可以做的是遊說立法、修法，或在還未進入程序前，律師就能參與其中，成為徵詢小組委員的一份子，讓這些所有權人在做徵收處分決定前，不需要經歷漫長摸索。」改革，是一條漫長且艱辛的道路，熊依翎律師希望有更多律師可以參與其中，讓制度上的缺失與問題，透過不同面向的協助得以解決。「大家在各自的位置上戰鬥，有學者、有律師、有居民一起努力。」集結不同力量，就有希望可以改。
@58期執行編輯：張安婷律師、翁國彥律師、陳冠甫律師