撰文／許慈倩 圖片來源／中央社
去（民國111）年11月26日，18歲公民權修憲複決案和九合一地方選舉同步登場。選前到選後，媒體與社會大眾聚焦於地方選舉議題，18歲公民權即便被提到，也僅是「順道一提」，複決案失敗迄今更鮮少聽聞檢討的聲音。這個重中之重的「修憲複決」案為何失敗？憲法學者葉俊榮教授從各主要面向來剖析，期待喚起各界對憲政議題的關注，讓台灣在民主開放的環境中更加健康活躍。
從公民權到18歲公民權
編號1號，台灣史上第一個憲法修正案公民複決案，被九合一選舉給淹沒。談論這個議題之前，台大法律系葉俊榮教授表示，以18歲公民權來論述，容易讓人以為公民的權利只有選舉這件事。而事實上，公民權說的是公民和國家之間的關係，可以包含許多面向，如政治、經濟、文化和人身等的權利。因此他首先澄清，18歲公民權講的是關於「選舉」。
至於憲法賦予公民的權利中，為何要針對選舉有嚴格規定、如今又為何要從20歲下修到18歲？葉俊榮教授解釋，「誰可以選舉」這件事情具有重要憲法意義，因為選舉結果組成政府，從總統到內閣到民意機關到地方，層層架構，影響極為深遠。而降低2歲後的選舉結果將相當程度影響一個政府的組成以及其正當性。18歲公民權如果用一般角度來看，貌似讓更多年輕人可以投票，但如果從憲法角度來看，影響的是政府的組成，意義大不同。
再從現實面來考量，擁有決定權的人所做出的決定，不論範圍或時間都影響越來越深遠，由於環境和社會變遷日趨急遽，例如目前處理環境、能源、財政或社會福祉等等的政策，都有跨世代問題。以現實狀況來看，決策時間點在現在，但受影響最深的人目前卻沒有選舉權，這是一個很荒謬的現象，所以國際間有個重要趨勢，就是選舉權年齡下修。據了解，全世界民主國家的公民投票年齡大多為18歲，甚至有若干國家投票年齡訂在17歲甚或16歲。
賦予利害關係人參與動機
國際間對於投票年齡的趨勢，已經從二十幾歲降到20歲，而且還在往下修，只是各國下修原因與契機各有不同。
以美國為例，二次大戰期間，美國總統羅斯福把當兵年齡從21歲降到18歲。當時整個美國社會充斥著反戰氛圍，政府卻參與越戰，還要更多年輕人上戰場。但人民莫可奈何，因為18歲要去當兵的人沒有投票權，沒有選舉總統的權利，但總統卻可以決定18歲美國公民有從軍的義務。戰爭議題促發美國修憲，於是有了美國憲法第26條修正案──將公民投票權降到18歲。
而亞洲國家，包含日本、韓國，也都克服國情和特殊文化，緊隨這個趨勢在努力。葉俊榮教授提醒，台灣在反映這個問題上已經慢了，還嘗到敗果，顯然努力不夠。
要知道，「投票不是投好玩的，重要的是『參與』的觀念。」葉俊榮教授強調，年輕人之所以參與，因為選舉結果和他息息相關，他是利害關係人。不斷強調要從「憲法角度」看這件事情的他說，投票年齡下修和其他的年齡下修，意義截然不同。其他年齡下修，包括幾歲可以開車、幾歲可以喝酒、還有結婚、到銀行開戶的年紀等都是一個規定，有些是限制、有些放寬，但選舉權，有「參與」的積極意義存在。
以氣候變遷為例，根據世界銀行報告，台灣是面對極端氣候脆弱度最高的國家，但這是隔代問題，今天我們選出的候選人，就會影響到國家如何因應這問題；反過來看，被選舉人也會去想像，我的選民在關心什麼，為了當選，他就會調整或處理自己的政見。因此，「誰可以投票」這件事情，反映出被選舉人為了得到選民的票，會去思考選民對哪些議題會心動。所以描繪選舉權人的形貌，是會影響政黨跟候選人的提名、選舉策略、及政見主張等，甚至更遠些可以看見國會投票時的取向。所以18歲公民權不是短時間或單一的議題，而是連動的、足以影響整體國家決策
事前溝通不足 過多擔憂發酵
18歲公民權，貌似簡單易懂的議題，如果沒有從憲法層次去理解它的想法和意義，葉俊榮教授認為就會產生兩種現象：其一，推動的人溝通不足，不會熱切地想讓大家更清楚這件事，於是受眾也不會用更多時間去理解。其二，國人也不會去探究這件事通過與否的差別。
所以對議題本身的重要意義了解不深，是這次修憲複決沒有通過、甚至有500萬反對票的一個很重要反省。葉俊榮教授坦言，台灣從過去修憲歷程迄今，由於次數頻繁，人民對修憲和公投已經無感，或者說沒有特別好感，在沒有加強溝通力道下，於是就被忽略。他扼腕地說：距上次修憲其實也經過很久了，這次照理說，是非常寶貴的時刻，但大家並沒有把那個珍之重之的心發揮出來。
怎麼說呢？政治人物和政黨雖然支持，但並沒有用等量的力道來強調這件事情，他們所關心的是自己的縣市長能否當選、議員有多少席、選的比上次好或差等。「地方選舉和公投修憲複決放在同一天，後者原本最重要的事，比什麼都重要，超越政黨選舉輸贏，影響整個國家未來走向的大事，卻被有意無意地擺到一邊。」
例如立法院通過提案過，就認為自己已完成任務。但是對葉俊榮教授來說，溝通從來就不嫌多，他甚至認為立法院既然已經提出這個憲法修正案，接下來有6個月公告時間，理應窮盡所有手段去讓社會大眾重視這個議題。而且不只立法機關沒有做到，政府部門、政治人物、政黨等都不夠盡心盡力。猶記得民國110年的四大公投，當時各政黨都大聲疾呼，正反意見激烈攻防，但18歲公民權卻沒有等量去做，有的政黨虛應一下，有的政黨甚至不願意去談這個議題。
議題充分溝通 程序不能偷工減料
經營不夠、認知不夠，於是造成一些錯假訊息流傳。當他在LINE中看見諸如「小孩才幾歲，怎麼可以讓不懂事的小孩如何如何」時，他最深的感慨就是大家努力真的都還不夠。
因為18歲公民權說的是「選舉」這件事，但有人卻誤以為既然可以投票、就可以被投票。要知道，法律原本就可以針對被選舉權作規定，例如成為總統候選人目前也有其年齡限制，此外還要過很多關卡。但是在大家不理解的情況下，各種謬誤的言論就會影響到公民做判斷。葉俊榮教授說，當一個議題沒有針對議題在討論時，就有可能導出若干不一定正確的訊息，甚至被政治部門奚落或操弄，然後就得到這樣的結果。
18歲，在大人眼中，究竟是還需要被保護的孩子；抑或是可以開始學習承擔責任的準大人？葉俊榮教授提醒，在質疑18歲仍不諳世事的人的同時，我們應該去回想一件事：台灣人民曾經連票都沒得投，當家的人「對人民作主」嗤之以鼻。經歷過這樣的委屈或懷疑，怎麼可以回過頭面對孩子時，說孩子太年輕、不懂事，無法做決定？「明明這些大人眼中不懂事的年輕人，是要和我們一起承擔很多事情的，你還不讓他做決定！更何況，他要能夠去投票，才會勇於去學習、去承擔。」套句廣告詞，每個人都是當了爸爸之後，才開始學習怎樣當爸爸的。
他強調：面對之後，就會開始學習。台灣就是在有選舉制度之後，大家才來學如何選舉。開放選舉，所有機關才知道如何辦選務，也因為受到監督、受到挑戰，於是愈做愈好。
而如何讓大眾對重要議題有更多了解，一定要有制度性的安排。這方面西方學者提出很多建議，例如美國政治學者布魯斯阿克曼（Bruce Arnold Ackerman）和詹姆斯費仕金（ James S. Fishkin）提出審議日（deliberation day）的概念：在國家重要選舉例如憲法投票之前有個假期，鼓勵公民積極參與選舉討論，甚至提供經濟補貼，來鼓勵公民行使權利。透過制度設計，讓不同主張都有機會發聲，民眾才有充分資訊做自我判斷。這樣的主張，代表面對諸如憲法層次的重要議題，必須經過了解和思考，才不會被其他因素影響投票行為。
葉俊榮教授也曾說「投票不等於投票」，投票之前要有充分的討論，於是會有一個了解的過程，理解之後再進行投票，這討論與了解的過程不能偏廢。他提醒，歐盟憲法公投時，當時的法國人民就因為對執政當局有諸多不滿，過半民眾於是對歐盟憲法投下反對票，使法國成為第一個否決歐盟憲法的國家。「當你對執政者不太滿意，熱情不夠時，就會反映在投票行為。這同樣是溝通不足的關係，如果能夠讓法國人民理解，對自己政府不滿是一回事，但今天討論的是整個歐洲的事情，如果當時能夠說清楚，或許結果會不同。」
修憲門檻是否成為難以跨越的天險
除了溝通不足，努力不夠外，許多人也把矛頭指向修憲門檻過高。
依目前法規規定，18歲公民權要通過，首先要有立法委員1/4提議，3/4出席，以及出席委員3/4同意。而這個修憲案在去年3月25日以109位出席、109票同意通過，立法院提出憲法修正案後經半年公告，並於3個月內投票複決。而公民複決的門檻是有效同意票要超過選舉人總額的半數(9,619,696票)。
投票結果，共有1,100多萬選民投票，投票率只有59%。其中同意票近565萬票，501.6萬人投不同意票。雖然同意票比不同意票多出60餘萬，但是距離通過門檻還有將近400萬票的差距。
修憲門檻的確很高！葉俊榮教授對民國94年那次修憲記憶猶新，他當時作為末代國代，任務便是廢除國民大會，把決定國家前途的權力交給人民。當時習慣威權統治的政客對於讓人民投票仍不放心，於是認為修憲要嚴格，才會把門檻弄得這麼高，這是在政治折衝下妥協的結果。儘管如此他還是樂觀地認為，以後就慎選議題，加上努力，要修憲未必沒有機會。
令人惋惜的是，已經選了一個不具爭議的題目，又通過立法院這一關，卻因社會溝通不足而失敗。當然也有人提出解方，例如申請大法官解釋，又或者不要到憲法層次，透過立法也可以規定投票年齡等。但是對葉俊榮教授來說，不論是換成另一道難題，又或者走巧門，都不如承認政治部門努力不足，民眾理解不夠來的更有意義。
在他眼中，18歲公民權不能通過固然是很大的遺憾，但他更在意的是，憲法修改的這個機制不能永遠做不成！他嚴正表示，如果在台灣，修憲機制因為這次挫敗，以後永遠無法修憲，這實在令人難以想像，竟然有一個國家，自己制定了一個修憲門檻，卻讓它永遠無法修改憲法，這個停止生長的憲法豈不死了一半。
從18歲公民權未通過，看見「修憲可能性」的問題。而葉俊榮教授顯得比許多人樂觀，他希望有朝一日，18歲公民權重起爐灶，從立法院、政黨、政治人物、公民團體、意見領袖等，一起動起來，再努力一次。讓如此困難的修憲門檻能夠用一個大家認同的議題來突破：這表示我們憲法、修憲機制還是活的。
以失敗為墊腳石 登上修憲成功之梯
葉俊榮教授在擔任研考會主委時把全國所有政府部門的公文格式全改成橫式，這件事談不上豐功偉業，卻影響深遠，他決定要做時遭遇很大的反對，他費了好大的勁去溝通與說服，終於成功，而文書格式統一，也影響了後來政府與民間企業E化的腳步。他稱這和修憲工程相比只是小事，但背後的邏輯都是一樣—想要成事，就要得到大家的支持。而且一次不過，就要一而再、再而三去努力。第一次修憲複決失敗，聽不見檢討聲浪，才是他所憂心的事。失敗並不可怕，可怕的是冷漠與無知。
在去年11月26日開票結束後，18歲公民權的倡議團體成員們曾沮喪，但擦乾眼淚後，他們和葉俊榮教授一樣，懷抱希望，在失敗中尋找修憲的生機。「努力」是通往成功的不二法門，期待18歲公民權敗部復活的那天到來！
@55期執行編輯：徐頌雅律師、謝佳穎律師