撰文／董昱
在開發需求龐大的城市裡，如何調解開發利益與文化保存成為各國共同難題。為了解決爭議，世界各大城市發展出容積移轉、容積代金銀行等制度，試圖解決文化資產保存問題。台灣在民國80年代引進文化資產容積移轉制度，讓具有文化資產身分的建築，透過出售文化資產建築的容積，以保障屋主開發權益，同時兼顧老舊建築的修復與利用。然而，原本僅適用於文化資產的容積移轉制度，也擴大至公共設施保留地（簡稱「公保地」）適用規範中，導致現行容積移轉制度成為建商與容積掮客的工具。如何修改相關制度，成為當今都市計畫與文化資產相關法規，急需解決的問題。
容積移轉制度的起源與引進
「容積移轉制度發展源起於英國在1950年左右提出的『發展權』概念。發展權，被視為持有土地人，在土地上行使的一項權利。」國立臺北大學不動產與城鄉環境學系何彥陞教授談到，1960年代初，美國學者開始思考將發展權獨立於土地外、甚至將其移轉的可行性，這才有了「發展權移轉」的概念。
其中，紐約市中央車站是最經典、也是容積移轉最初實踐的案例。當時，是否拆除中央車站問題，引起大眾譁然、爭議，促使紐約市政府思考是否透過容積移轉，將具有重要歷史價值的建築物得以保留，但同時不損及持有者的發展權。1961年，紐約市政府通過地標保護法，授權建立古蹟保存的發展權移轉機制，以確保古蹟建築的保存。有了中央車站的先例，美國其他州政府開始學習，將容積移轉制度應用於不同的情境，如公共空間、農地、野生生態區域、濕地等生態高敏感地區，讓具有重要文化意涵或自然環境區域，在面臨受到都市開發危害時，成為一個有力的保護工具。
回到台灣，民國80年代房地產市場繁榮，過高的建築和建築體積漸成問題，因此台灣政府開始引入容積管制制度，確立容積率並在民國88年以後全面落實容積管制。但後續文資保護問題卻開始浮現，「那古蹟會有容積的管制嗎 ？」古蹟坐落土地的權利人因為被指定為古蹟保存相關用地，導致其權益受損怎麼辦？何彥陞教授表示，為了解決古蹟容積與權益受限問題，於是有了古蹟容積移轉辦法的討論，於民國86年，文資法增訂一條規定允許古蹟進行容積移轉；民國87年，古蹟容積移轉辦法正式頒布。
容積代金的出現
然而，台灣的容積移轉制度應用並未僅止使用於古蹟保護，大法官在釋字第336號中表示：都市計畫法第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，與憲法並無牴觸；至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。因此，民國88年後，台灣政府開始考慮是否能以通過都市計畫容積移轉制度，試圖解決公保地問題；民國91年，都市計畫容積移轉辦法正式訂定，並於民國99年開始實施。
「台灣的容積移轉制度目前包括兩個主要框架，分別是文化資產容積移轉和都市計畫容積移轉。」何彥陞教授指出，都市計畫領域涉及三種的應用情境。首先，針對值得保存的建築，這類建築包括歷史建築，開發商可以進行容積移轉，以便在保護這些建築的前提下進行城市開發。其次，公共開放空間容積移轉，雖然案例相對較少，但一些開發商可能願意參與這種移轉，以獲得建築容積。
第三種情境則是公保地容積移轉，也是台灣目前一個最具有爭議性的情境。為了要完成公共設施保留地的徵收，台灣學習國外容積銀行並設計「容積代金」制度，允許建商或開發商購買額外建築容積，通過支付金額來獲取允許在特定地點建造更多建築物的權利；政府再利用獲得的金錢，落實公共設施的開發。看起來，台灣的容積移轉制度在都市計畫中取得成功發展，但何彥陞教授也坦言，「目前實務上，多數成功的容積移轉案例都是公保地，而真正有完成的文化資產容積轉移案件很少，幾乎沒有。」
容積銀行與容積代金的運作現況
「容積代金制度是為了幫助城市的可持續發展和提供城市基礎設施所需的資金而引入的，但實際操作中出現了多個問題。」OURs都市改革組織秘書長彭揚凱表示，其中最主要問題之一，來自於「容積掮客」，也就是仲介的角色。相對建築類型的文化資產，公保地容積出售不需要全部所有人的同意；以最常見的既成道路來說，一條道路只要有一定比例的人同意出售容積，就能夠符合容積轉移的條件。
仲介往往以低價收購容積、高價出售給建商和開發商，從中獲取利潤。「代金跟仲介不一樣，仲介是一個地下市場、資訊並不公開透明。而美國實行的容積銀行，是由政府提供一個交易透明、資訊公開的平台，讓買賣交易透明化。」彭揚凱秘書長表示，一旦推行容積銀行政策，仲介的利益勢必受到影響，在權衡利弊下，政策規定購買容積的開發商只能透過代金購買其中的一半，剩下的一半必須從仲介手中購入，來加以保障仲介的獲利。
容積代金的盲點與都市發展議題
「容積代金制度在台灣也面臨一些問題。」何彥陞教授指出，主要問題涉及金額估價和公平性。當開發商希望購買容積並在某特定地區進行建設時，需要進行金額估價，但估價程序可能受到開發商購買的容積金額過低，卻高估實際出售的房地產價格等影響，使得估價的公平性和合理性受到質疑。
其次，容積代金制度可能導致區域、城市的過度發展與發展不均問題。由於開發商為了獲取更多容積，傾向於蓋更高的建築物，確保投資回報與利潤。因此，接受容積移轉地區可能面臨公共設施上的負擔，如道路、停車系統、交通系統等城市基礎設施不足，「內湖就是一個值得警惕的例子。」彭揚凱直言，容積移轉的核心思想是實現更合理的土地利用、也保障所有權人的權利。因此，容積代金制度需要更多的透明度和監管，以確保金額估價的公平性和合理性；同時，政府應積極確保公共設施和服務提供，能跟得上城市發展速度，確保都市的發展是可持續和對社會有益的。
公保地容積代金與文化資產容積的不平等競爭
針對文化資產容積的乏人問津，更是台灣當前都市規劃面臨的難解問題。「文化資產的容積完全沒有人要買，除了後續維護問題外，手續和流程太過麻煩。加上台灣公保地數量非常龐大，由於供給大，大家都在削價競爭。」彭揚凱指出，建商之所以願意與仲介購買公保地容積，是因為找仲介可將所有人的意見進行統籌，讓建商不用花時間溝通、協調。然而，古蹟和歷史建築等有身分的文化資產，往往是多個持有人共同持分，若要進行文化資產容積移轉，首先必須面對家族成員間意見分歧。
即使意見獲得統一後，目前的容積代金制度也不適用於文化資產的容積移轉。「有些縣市政府會要求你必須把文化資產修復、維護完成後，才給你容積獎勵。」何彥陞教授坦言，這使得取得文化資產容積的過程更為繁瑣和複雜，與公保地的容積代金相比，文化資產容積在市場上顯得更沒有競爭力。
找到發展與文化保存的平衡點
如何改善文化資產容積移轉的問題，何彥陞教授與彭揚凱教授不約而同提出了類似的主張。「首先能做的，就是讓程序簡單化。」彭揚凱教授表示，讓想要購買容積的人直接繳錢給政府，而非與複雜的家族關係打交道；當政府收到代金費用後再討論，優先補償哪個文資，以及如何利用資源。
除了以代金的方式簡化程序，更重要的是提升文化資產容積在目前都市計畫法規中的優先性。「我們可以直接設定一定的比例及一定要買文化資產容積。」何彥陞教授說到，文化資產具有公益性和稀缺性，一旦受到破壞，後果是不可逆的；相反地，公共設施保留地可透過許多方式取得，政府應以文化資產的容積移轉為優先。規定所有想要購買容積的開發商，都應購買一定比例的文化資產容積；如此一來，才能迫使建商和開發商負擔更多文化公益的社會責任。
由於都市發展和文化部門屬於不同部會，雙方協調過程中，衝突是無可避免。「作為容積移轉一概念的引進者，我認為文化部應採取更強硬的立場。」彭揚凱教授指出，容積移轉制度是以文資法為母法引進台灣，最主要目的就是要解決文資議題；然而，這樣的制度設計卻被內政部濫用，與國際主流相去甚遠。「文化部應要堅定立場與內政部協商、談判，要求收容積的部分要一定比例納入文資容積。」
「然而，文化部自己觀念也要改變。」彭揚凱教授坦言，文化資產容積移轉中也涉及太多文化資產的專業，如修繕、維護這些文化部門工作，若可用代金方式操作，政府也應在收取代金後負擔更多責任，而非將複雜的文化工作跟容積開發綁在一起。
簡化程序、提高文化資產容積的優先性以及部門間的合作，進一步緩解文化資產容積移轉問題，有助於確保在注重經濟發展中的都市發展，也能著重文化資產保護。此外，政府、業界和文化機構三方應共同努力，讓文化資產容積移轉能落實並有效運作，為文化遺產保護與都市發展中找到平衡點。
@59期執行編輯：王孟如律師、賴亭尹律師、蔡雅瀅律師