撰文／葉于甄 圖片來源／Shutterstock
說到蘭嶼，你的第一印象是什麼，是飛魚、達悟族？是傳統地下屋？核廢料？還是變成危樓的國民住宅？
中華民國政府從民國 49 年到民國 72 年間，陸續拆除蘭嶼近 600 間的蘭嶼傳統地下屋，並分兩階段興建約 566 戶的國宅，由於當時對於水泥、混凝土等建材品質要求並不嚴謹，加上相較於台灣本島，蘭嶼在取得砂石上較為困難，因此直接就地取材，在蘭嶼挖起大量海砂，建造房屋。當蘭嶼人入住後卻發現這批國宅皆為海砂屋，不僅水泥塊掉落、鋼筋外露鏽蝕等，讓許多國宅成為危樓。
曾是促進轉型正義委員會「戰後蘭嶼地區發展：蘭嶼指揮部等機構沿革與影響調查計畫」計畫主持人之一的國立臺東大學公共與文化事務學系林嘉男教授指出，目前蘭嶼 4 個部落裡只剩朗島部落及野銀部落的傳統地下屋還保留完整，絕大多數的傳統屋皆已被拆除，而拆除傳統屋則是在威權時期統治下的結果。
鼓勵、獎勵下，達悟族人的「自願」拆除、改建傳統屋
翻開中華民國政府威權時期的統治歷史，從民國 40 至 50 年間，由台灣省政府主導在山地原住民中推行《山地人民生活改進運動辦法》、《臺灣省獎勵山地實行定耕農業辦法》以及《臺灣省獎勵山地育苗及造林實施辦法》等「山地三大改造運動」。其中《山地人民生活改進運動辦法》內容是從衣著、飲食、居住方式、教育、經濟等層面進行全面性漢化、現代化的改造。除了台灣本島所有原住民受到影響外，達悟族居住的蘭嶼也不例外。
事實上，在蘭嶼推動現代房屋改造是以獎勵、鼓勵方式進行。林嘉男教授提到，蘭嶼傳統家屋改造分為兩階段，當時在原住民部落裡有非常多的代議士，就如鄉民代表、議員等與當代行政體系銜接的人物。這些代議士，在進行生活改造、轉型時帶頭示範，在蘭嶼是由漁人部落的代議士起頭，自願拆除傳統地下屋，示範性形式鼓勵其他族人追求現代生活模式，第一階段改建多數是自願參與，但這樣的推動效應並未在全島擴散。
民國 63 年，中華民國婦女聯合會（以下簡稱婦聯會）發函給台灣省政府，建議台灣省政府需針對蘭嶼原住民的生活並特別點出「家屋」及「教育」積極改善辦理，且直接指示運用省政府的社福基金進行補助，「蘭嶼受到婦聯會的特別關心後，傳統家屋改建進入第二階段。」林嘉男教授進一步說明，在第二階段有了明確的政策目標，針對蘭嶼各部落都要有一定程度的家屋改建，也為此編列預算。「根據我民國108 年至110年的調查過程中，訪問在地當事人提到，第二階段家屋拆除多半是迫於無奈、壓力下進行，但這些拆除動作不假外人之手，依舊是由當地人自己拆除家屋。」政府方雖未明確要求、也未出現實質暴力脅迫或人員站哨、壓制等現象，但當地人確實感受到需要拆除傳統家屋的「壓力」，必須與政府政策妥協。
當然，在這些拆除行動中，居民抱持不同態度，林嘉男教授提到，如漁人部落的態度較為正面，而朗島、東清部落的居民感到負面，甚至對拆除行為下詛咒，表達強烈反對，至今仍有當事人為此感到非常痛心。
「除了海砂屋問題，達悟人的生活習慣與文化並不符合現代式家屋空間。」林嘉男教授舉例，在達悟族傳統文化裡，家屋裡是沒有廁所的，廁所會被設置在戶外、部落裡某個鄰近溪流、水源的公共區域。「民國 50、60 年代裡，物質、生活習慣處在衝突及轉換期中，強行以現代化房屋介入，實質上是一種文化入侵、壓制，在沒有任何緩衝、轉換空間裡直接進行取代，導致後續延伸許多問題。」林嘉男教授坦言，政府長期忽視這些海砂屋國宅的問題，一直到民國84至 88 年宋楚瑜擔任省長時期，才以特別專款編列每戶新台幣 45 萬元的補助款，讓蘭嶼的每一戶再次進行家屋改建。
一路「開外掛」的蘭嶼，備受關注
「在蘭嶼有一項特別的歷史脈絡，來自於『威權體制』的軍事統治，在民國41年台灣實行威權統治開始，警備總司令部（以下稱為警總），在蘭嶼成立了蘭嶼指揮部。」林嘉男教授進一步提到，在戒嚴時期山地雖會進行特別控制，但由於蘭嶼相對特殊，因海防需求，特別派駐軍隊，並設置蘭嶼指揮部；此外，蘭嶼也設置「退輔會農場」，這個農場性質與台灣本島如武陵農場、福壽農場、清境農場等退伍軍人就業安置不同。蘭嶼退輔會農場本質上更像是勞動改造，這些農場場員多半為顛覆國家政權疑慮或犯罪、犯錯的公務員；在民國 44 年當時的警總也將台灣重大刑犯，如殺人放火、強盜擄人等刑事犯移入蘭嶼，增設警備總部職訓二總隊，從事勞役工作，如修路等，將這群犯人稱為「職訓隊隊員」。
在民國 48 年後，蘭嶼除了原居於此的達悟族人外，更充斥著軍人、農場場員以及這群受監管的「職訓隊隊員」，加起來將近一千多人。「因此，真正管理蘭嶼局勢發展的是蘭嶼指揮部的指揮官，而前述提到的『壓力』，就是來自於蘭嶼島上的控制力量。」林嘉男教授坦言，蘭嶼就是一座沒有圍籬的監獄，而達悟人長期與犯人、軍人及異端份子居住一起，對他們來說習以為常，也無法抹除這群人的存在，更知道自己沒有太多的反抗、反制能力，而拆除家屋，則是涵蓋了許多複雜、糾結的因素，是自願但迫於無奈。
「在全台一體適用的政策裡，只要到了蘭嶼就會長得不一樣，明明全台都有傳統家屋現代化政策，但到了蘭嶼就會是全面性的拆除；又或全台皆有退輔會農場，但蘭嶼的性質就和其他退輔會農場不同。而蘭嶼的特殊性高，有3個不可控的因素強化他的特殊性存在。」林嘉男教授表示，第一，山地原住民，由於是非主流社會，因此當時統治者認為較可以犧牲；其二，離島，相對於台灣本島，距離較遠，較無直接影響；第三，軍事管制，一條鞭的控制模式，執行各種政策較為有效，他認為，這3個因素是在做完研究調查後的推論，不論是傳統家屋拆除、核廢料儲存場址選址等，所有巧合都發生在上述的3個關鍵因素中。
實現達悟族人轉型正義的難題
「原本的侵害就一直存在，只是沒有被承認。」林嘉男教授表示，為什麼婦聯會會直接發函給台灣省政府，要求在蘭嶼積極推動家屋及教育改善計畫，到目前為止都還是謎。他認為，目前最重要的是將事實真相做出釐清和還原，而這最大的困難點在於歷史證據的取得、爬梳、整理和比對。
以傳統家屋改造為例，這是一個非常明確的行政作為，所需要的歷史證據十分仰賴政府部門的公文書、檔案等，當然可透過口述歷史、報章雜誌到報導作為佐證，但卻無法從佐證裡找到侵害行為的客觀真實證據。假使行政部門有造成真實侵害時，就需要依照當時的情況、客觀事實來做侵害程度的界定，是善意的幫助而造成侵害，抑或是明知其違法而刻意造成的惡意侵害。除此之外，這也涉及當時的時空背景為何？從現代的角度來看當時的行政作為時，可能是不正義的，但當時卻是合法，在這樣的情況下，林嘉男教授認為需要從客觀事實、事實證據梳理行為的國家推動現代化政策時的正當性基礎為何，可能會產生不同的情況，如在推動現代化過程裡，間接或非蓄意造成的損害、侵害，又或為了維持國家門面，而對於族群、地區作為示範場域，進行清洗式的文化侵害、消滅，這兩種情況都造成族群、地方的侵害，但在本質上卻完全不同。
就目前促進轉型正義條例所公告實施的轉型正義，需要有一些客觀事實的依據，如司法不法、違反自由民主程序等作為，但在蘭嶼的例子上，並沒有不法行為，而是所有在蘭嶼推動的政策程序都是合法，這在責任追究上已缺乏構成要件。在整個推動的過程裡，也沒有任何違法或不正義作為，就以傳統家屋改造也是經過合理程序，以獎勵、示範等方式推動；此外，礙於當時時空背景及法律社會價值觀，與現代社會價值觀及法律法典的落差，也無法成為法律責任咎責的要件；除此之外，政府對蘭嶼人的家屋並未產生財產權的侵害事實，原因在於所有家屋都是由蘭嶼人「自願性」的進行拆除、改建，並未使用暴力、脅迫。
林嘉男教授更點出令他覺得最難過的事，「直至目前為主，有些蘭嶼當地人也不認為他的權益有受到損害。」他提到在蘭嶼分享階段性的調查報告時，一對約莫 50 幾歲的婦女告訴他：「我聽完你的演講後，我才突然覺得，原來跟這些犯人一起生活是不正常的情況。」蘭嶼，是一間沒有圍欄的監獄，犯人經常在村落裡到處亂竄，性犯罪、械鬥或分屍案等都曾出現過，當時只要有犯人逃竄，村落裡就會響起鈴鐺聲，告訴所有人快點躲起來；不止這些「職訓隊的隊員」，就連農場裡的場員們也一樣犯罪。「真正難過的不是犯人對他產生什麼樣的侵害，而是當事人無法回復，甚至不覺得這是一種侵害行為。」林嘉男教授認為，這是為什麼要讓真相揭露，讓客觀事實能被充分傳達、理解，「如果只是直接給予補償、回饋，而不讓事實被知道，才是最可悲的地方。」這也是蘭嶼在面對轉型正義時難以突破的困境。
@63期執編律師：吳采模律師、楊永芳律師、曹志仁律師