撰文／李念祖（（本文作者為美國哈佛大學法學碩士、東吳大學法研所兼任教授，現任理律法律事務所合夥律師）
新年選出了新總統，也形成了前所未有的政治形勢。
一方面，新當選的總統只獲得了相對多數的選民支持，不像之前的兩位總統每次都曾贏得過半數的選民支持；另一方面，立法院中沒有任何一個政黨獲得過半數的席位，也就是說，新的國會中沒有明顯的多數黨。這可是民主憲政發展上全新的經驗，一方面足以驗證我國起始就是半總統制（或稱雙首長制）的憲法體制，另一方面也可推敲接下來的憲政究竟應該如何運作，才能彰顯憲政主義賴以實現的民主正當性。
為什麼說我國的憲政體制是半總統制而不是內閣制或總統制呢？
先說不是內閣制的原因，至少有四。第一，總統不是虛位元首；第二，我國是兩次元民主（總統由民選產生，國會亦由民選產生，其選區與選民並不相同），而非一次元民主（由一項選舉產生國會並即由國會的多數黨領袖組閣掌握依法行政的權力）的憲政格局；第三，可與內閣制的閣揆對比的行政院院長乃是未經民選的職位；第四，憲法明定立法委員不能兼任官吏，亦即將行政權與立法權截然劃分，使其成員不得互兼。凡此皆與內閣制的設計異趣。
我國也不是總統制，理由在於總統與行政院之間存在制衡關係，大法官早有解釋（釋419），例如憲法增修條文規定總統發布緊急命令須經行政院院會通過，就已顯示了制衡關係；總統乃不能兼任行政院院長。這兩個憲法機關的制衡關係，並未因1997年修憲改由總統不經立法院同意即行任命行政院院長而有改變。以下列舉相關的憲法條文與大法官解釋以為說明。
首先，憲法增修條文仍然規定行政院應對立法院負責，所謂負責也者，就是負責執行立法院通過的法律。大法官乃據此解釋（釋387），行政院必須於立法院改選時向立法院提出總辭；並且明言此為義務性辭職，而與行政院院長於總統改選時辭職乃是禮貌性辭職，性質完全不同（釋419）。行政院負責的對象，不是總統。
其次，97修憲不僅增加了立法院得對行政院提出不信任案的規定，還將總統核可行政院移請立法院覆議時，立法院維持原案的決議人數從三分之二改為立委總額的二分之一。憲法原先襲自美國憲法規定行政院只要掌握三分之一加一的立委即可阻止立法院的法律生效，現在則是必須依照立法院的多數決定執行法律（增修條文也刪去了覆議不成時行政院院長選擇辭職的規定），顯示了97修憲後，憲法要求非民選的行政院院長必須率領行政院向立法院負責的程度，更甚於修憲前的憲法規定。
再看大法官的解釋。97修憲之後，大法官不乏關於憲政體制的解釋，非但不曾表示釋字第387及釋字第419號解釋應因97年修憲而予變更，反而進一步解釋參謀總長應向行政院的國防部部長負責，並應立法院邀請於委員會接受立委質詢（釋461）；又曾重申發布緊急命令應由總統經行政院會議決議的憲法規定（釋543）；還曾解釋我國係以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構，法律賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，「俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治」（釋613）；更曾於總統聲請釋憲時，言明總統於憲法列舉的職權範圍內為最高行政首長，行政權則仍依憲法第53條規定概括授予行政院，而為最高行政機關（釋627），是為雙首長制最明白之解釋。凡此均可明白我國不是總統制，而是雙首長制（或半總統制）的國家。
於此值得思考，憲法增修條文第3條第1項規定「行政院院長由總統任命」（不是任免），其緣故為何？會是要行政院院長向總統負責，完全接受總統的指揮嗎？有什麼理由只改這一條卻毫不顧及其他的條文呢？譬如說，行政院全由總統指揮，如何能是「最高行政機關」呢？又譬如說，憲法增修條文怎會仍然規定行政院應向立法院負責，而無對總統負責的字樣呢？
唯一可能的解釋，就是憲法的要求為：由總統自行選擇其認為適合的人選擔任行政院院長來領導行政院向立法院負責。行政院一方面依法行政，但另一方面做為與立法院分立而且人員互不重疊的執行機關(executive branch)，亦要形成對立法部門的制衡關係。同時也由於行政院是對立法院負責執行法律的獨立部門，與總統之間仍然存在著制衡關係，亦無疑問。
在我國的憲政體制下，當立法院院中的多數黨與總統相同時，較容易形成貌似美國總統制的景象；總統會成為政治重心。過去馬、蔡兩位總統主政期間的基本憲政形勢，就是如此。可是，一旦立法院的多數黨與總統所屬歧異時，行政院院長既要依法行政，施政的重心可能就要移向立法院，而且染上內閣制中國會主導施政的色彩了。
若是遇到新總統的當選票數不及半數，成為少數總統，而國會也無任何政黨席次過半的時候，也就是沒有任何一個政黨可以稱得上執政黨的情形，從民主正當性的角度思考，能夠實現多數統治的地方只有國會，也就是立法院。由於沒有政黨過半，就只有兩種選擇，一是由人數加起來過半的政黨組成議會聯盟，在重要的立法政策上進行合作，並且與總統的政黨進行協商，由總統任命能與國會合拍的行政院院長組閣。這可以稱為符合最低民主要求的共和政治。
捨此不為，另一個選擇則只能是，在各種不同的政策議題之上隨機形成多數，通過立法；如果各黨經常各執己見，不能理性討論妥協，就會形成國會空轉，反而使得民主正當性薄弱的行政部門重新立於政治主導地位。換句話說，如果國會中與總統不同政黨的立委們不能結成穩定的聯盟關係，又不能經常理性議事，協商尋求共識，以致國會不能凝聚穩定的多數，就會形成民主政治的倒退。民主正當性不足的政府，民主的底氣不足，又不能透過理性溝通實現符合最低民主要求的共和政治，只靠曾在選舉中獲勝的那一刻，就想在四年的任期中贏得民心，恐怕極不容易。政府失去民心事小，壞了民主政治的品質，還有民主稱譽，才是台灣最大的損失。
在少數總統遇上國會無政黨過半的時候，學習實現理性商量國政的共和政治，圓滿民主正當性，避免長期政治空轉，一事無成，就是雙首長制或半總統制度交付政黨與政治人物重新學步民主的功課。在兩岸形勢愈趨嚴峻的當而，這或許不失為對抗意識濃烈的台灣政黨政治進行轉型的最好契機。
@60期執行編輯：蔡毓貞律師、許培恩律師、陳希佳律師