撰文／葉于甄
政府機關受限於法規限制，正式公務人員需透過國家考試選才，根據《中央政府機關總員額法》規定每4年定期檢討總員額數，有效控制政府正式公務人員員額。但要維持一個國家穩定且持續運作的量能時，需有透過不同背景人力進行，在不同需求下，公務機關則透過約聘僱人員方式滿足其人力空缺，如國稅局櫃檯人員、水利單位技師、路邊停車收費員等不同人力。
這些約僱人員與一般透過正式考試進入公務體系的公務員，從事的工作並沒有太大區別，一樣是代表國家執行公權力。在現行體制下，公務機關裡的約聘僱人員也被視為廣義的公務員，當有犯罪事宜出現時，如違反《貪污治罪條例》等罪行，將與正式公務員一般，加重其刑。
透過依據《聘用人員聘用條例》及《行政院與所屬中央及地方各機關約僱人員僱用辦法》進行約聘僱人員招募，採「一年一聘」、缺乏穩定的工作保障，也由於非透過正式國家考試選拔進入公務體系，他們無法像一般公務員享有相同福利，如退撫制度、資遣費等。此外，約聘僱人員也不適用於《勞動基準法》，無法享有如組織工會、年資累計（如若成為正式公務人員，可年資併計；若仍為約聘僱人員，則無年資累計）等勞工權益。在法律的定義上，約聘僱人員既非勞工也非公務人員，處在模糊界線上，更無法律保障這些約聘僱人員的權益。因此，在發生勞資爭議時，往往求助無門。
最典型的案例為國道收費員資遣抗爭案件，因國家政策轉變而一夜之間驟然失業的一群「非典型勞工」。國道收費員是以約聘僱方式招募、承攬，並不適用「勞工退休金條例」，也面臨同工不同酬、退休金也不同，面臨解僱之時，更遑論「資遣費」。在2014年，高速公路收費全面E化，由遠通電收接手後續電子化的相關作業與工程，但卻未協助轉置方式和資遣費有所爭議，引發後續的長期抗爭。
想像與事實的衝突，公務機關約聘僱人員的真實狀況
國立陽明交通大學科技法律學院邱羽凡副教授坦言，這些約聘僱人員被劃分為補充、臨時或特別目的存在的人力需求，原意應是在作為公務機關中並非常態的業務事項或需執行特別目的、特別計畫、專案等所需短期人力。台灣的公務機關的現況是，多數約聘僱人員年資十幾年，其工作類型、項目亦是常態性，非特殊任務導向，根本脫離「臨時性」的性質。然而，由於約聘僱人員是由透過「公法」契約關係進入勞動市場，而非一般企業民事契約的「私法」範疇。其根本性的最大問題在於，台灣的進用人員法源依據十分複雜且龐大的情況下，不同性質的勞工被區分出來，最後導致勞工權益分歧、沒有統一，約聘僱人員更陷入沒有一個勞動保護的法規來保障他的工作、勞工權益的境況。
因此，政府既然創造了法源複雜性的現況，政府即必須推行一個相對應得政策，符合法令的複雜，而不是「很複雜、所以沒有保障」，否則就會如同現在許多約聘僱人員承擔著「完全沒有勞權保障」的情形，而往往有重大勞資爭議案件，也包含這群人。
從工作業務的延續性來看，當常態性業務工作因經辦人為約聘僱人員，往往契約時間到了，可能會換下一個新的經辦人，並不利於工作業務的延續與發展。邱羽凡副教授分享她的經驗：某市勞工局經常舉辦勞動相關的講座活動，屬於常設業務，往往需與講師群建立良好的溝通管道，但因職位是以約聘僱人員作為臨時員額，因此不乏更換承辦人的情形，從長期的角度來看，並非有利於業務發展及可持續性；在人才培育、累積上也不利於長遠發展。
臺北市就業服務處洪三凱副處長則採不同的觀點，約聘雇人員與政府機關間屬公法上勤務關係，係屬直接或間接執行公權力之人員，因此無法適用勞動基準法，但為提供職場上之保障，其服務機關應為約聘雇人員辦理勞工保險，約聘雇人員之工資均高於勞動基準法所定之基本工資，其休假亦有專有之辦法規範；從本質上來看，如果求職者想要在公務機關長期發展，應參加國家考試取得公務人員資格，而非選擇擔任約聘僱人員然後誤認得以久任，因為約聘僱人員僅是臨時性工作，屬定期契約關係，因此不生屆期離職給付資遣費之問題。另外，雖然屬臨時性工作，但這樣的模式未必造成就業者之不利，也許有更多的選擇空間或累積經驗資本。舉例來說，「法官助理」屬於臨時性的聘用人員職位，對於具法律背景的就業者來說，未來如通過律師考試，在尋找實習律師或受僱律師工作時，擔任過法官助理的司法實務經驗，其實是備受事務所青睞，在處理法律工作上也比其他人更得心應手，亦具競爭力。此外，針對工作延續性的發展，洪三凱副處長坦言，在一般私人企業中也會遇到承辦人的更換，業務需要交接的情形。如何讓該項業務持續進行，他認為，做好交接工作相當重要，這也是每份工作都會遇到的情況，不僅是發生於公務機關中的約聘僱人員之職位
沒有任何保障的勞工們，政府如何解套？
隨著社會轉變而延伸出不同的需求，因應其需求產生不同的人才，而這些人才、職缺等往往會受限於在年度預算總和或公務人員每年的固定員額，使用約聘僱的方式進行人力補充，而這些職缺往往都是常設職位。邱羽凡副教授表示，目前現行法規將約聘僱人員綁死，雖然目前可以納入勞保，但就以勞工權益來看，勞保是最基本、最低底線的保障，若是遇到更嚴重的問題，例如職業傷害等，沒有相對應的保障。也因約聘僱人員並非勞工，是無法組織工會，往往以自救會的方式進行抗爭、向政府提出訴求等。
在考量缺員增額時，洪三凱副處長認為需從長遠的政策面思考。他提及，並非單純上提補足正式公務人員員額，更需要考慮若是多增加一位公務人員，是否有成本來支付相對應的月薪、退休金等人事費用，而造成國家財政負擔問題。「換個角度思考約聘僱補充人力的方式，反而是讓國家有效樽節支出、也讓就業者的職涯發展能更多元。」
邱羽凡副教授認為，「政府要先承認「約聘僱人員」的工作這並非是臨時的」，將所有法令攤開，沒有任何一條法令是保障約聘僱人員，處理現行約聘僱人員的勞資糾紛情況，「這已不是法律問題，而是政策問題。」須從政策面下手，才能從根本解套整個問題。這猶如現在大家較為關心的「外籍移工問題」，過去移工是填補台灣本國人不想做的臨時性工作，但這些工作漸漸地被移工們所取代，已偏離「臨時性人員」的初衷，也才開始將外籍移工納入勞基法範疇之中。邱羽凡副教授指出，政府要做的首要任務是，正視目前臨時聘用的約聘僱人員政策的本質是否符合現狀。「如果政府不願意面對政策的本質，對應所做的事情也不會符合人民需求。」而勞保可能是跨出約聘僱人員改革的第一步。讓一般正式公務員擁有完整公務發展體系，也讓現有約聘僱人員，回到該有的勞基法保障，才是對整體國家發展最好的作為。
@56期執行編輯：吳至格律師、黃立慈律師、范瑞華律師