撰文／葉于甄
民國112年9月初，基泰建設在台北市大直建案，因施工不慎導致鄰近民宅傾斜下陷，影響住戶生命安全與財產損失。回推4個月前，台北市信義區路面塌陷、出現天坑，短短半年內，光是台北市就有8起道路塌陷事件，這也引發各界開始對於《建築施工損鄰事件爭議處理規則》內容的討論。
在談損鄰事件前，必須先了解關於「損鄰事件」的定義，銘傳大學建築學系教授王价巨談及，在建築法與建築技術規則中並沒有直接採用「損鄰」或「鄰損」這樣的名詞。「大部分工地的『損鄰事件』是指挖掘地基、施工不當或機具操作不當，而導致四周建物、路面損毀。」王价巨教授解釋。就廣義來說，如台中市興富發建案機吊車吊臂倒塌且砸中一旁捷運，造成人員與建物的死亡與損傷，某程度上這也算是損鄰事件，但由於涉及台中捷運處理問題，間接導致人員死亡等，算是較為複雜的事件；而狹義的「損鄰事件」，就如發生在台北市信義區道路天坑，抑或大直基泰建案的民宅倒塌等，因施工所造成鄰房的損毀事件。
針對損害部分，在法令規範上，王价巨教授提到主要來自三個部分：其一，民法第794條：「土地所有人開掘土地或為建築時，不得因此使鄰地之地基動搖或發生危險，或使鄰地之建築物或其他工作物受其損害。」再來是，建築法第58條：「……建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除……三、危害公共安全者。……」以及建築法第69條：「建築物在施工中，鄰接其他建築物施行挖土工程時，對該鄰接建築物應視需要作防護其傾斜或倒壞之措施……」，然而更細緻的防範規定會在建築技術法規中規範之。
王价巨教授坦言，「 法規雖提及危及公共安全或導致民房有侵害或傾倒之虞，但並沒有明確表明、也沒有指出『損鄰』的定義，所以最後會回到民法、地方自治原則。透過各縣市政府訂定原則，以特定條件來處理，有些縣市是用程序、條例、自治條例等。」王价巨教授進一步說明，「由於各縣市的規定不一、標準不同，對於損鄰的界定範圍也不同。」如新北市要求「損壞責任如無法認定係因施工損壞或鄰房房屋邊緣線與工程開挖境界線間之水平距離大於開挖深度4倍以上者，應由受損戶自覓鑑定單位鑑定。」但桃園市則規定為「鄰房房屋邊緣線與工程開挖境界線間之水平距離大於基礎開挖深度3倍以上。」這些開挖的深淺是與當地地質有所關聯，開挖愈深，影響的範圍也就愈大。除此之外，在都市計畫、開發較密集地區，施工工程造成損鄰的關聯性和機率也會較高；損鄰發生機率的大小，也與建商在進行地質鑽探調查是否確實執行、仔細有關，這些因素都會增加損鄰發生風險。
是天災？還是人禍？損鄰事件咎責如何判定？
當損鄰發生後，該如何評估損害程度？「以建築法制定的目的來看，第一項重點則是損鄰程度是否影響居住安全與公共安全問題。」第一步是計算傾倒角度與狀況是否會倒塌？再來是結構物的堪用狀態，進而判定是否進行補強或拆除工程，最後才是看是否能承受耐震度？是否能承受再次地震的可能？所有的問題都會回到結構體安全性上討論。「但這件事有點弔詭，房子已經傾斜了，不管角度如何，對於居住者來說都無法住得安心。」王价巨教授解釋，這其實在法律上與人性間會產生盲點，而這也會導致後續建商與受災戶間的爭議。
「每一個災害都在在反映過去我們所有的疏忽。」王价巨教授以基泰大直案來說，可能忽略的是「河灘地」的問題。由於此區是由基隆河截彎取直，地下水位高、河道土層軟爛等問題，影響範圍是否不單只出現在此次坍塌下陷區域，從風險角度來看，是否還有其他受災地區的可能性？他認為，「我們應以更大的災害範圍來看待單一損鄰事件的發生。」
擅長處理都更案件的蔡志揚律師表示，面對不同類型的損鄰案件，他認為較難處理的是「同一損鄰案附近有兩個工地正在施工」的狀況。面對這樣的情形，較難釐清責任歸屬，雖可從施工先後、距離遠近來判定，但這也很容易形成互推責任，鑑定機關也較難釐清責任歸屬。他坦言，如同此次基泰大直案旁，其實有另外一家建設公司正在施工，在鑑定報告未出來、法院還沒判決前，究竟是誰造成的損害，恐難以確認。
另外，發生原因若摻雜自然或天災因素，蔡志揚律師提及，在實務上，由於每個公會、技師的認定標準不同，因涉及需要將多少天災因素比例的金額排除，多半會列出天災和人為造成事件發生各占多少比例，例如豪大雨造成擋土牆坍塌，肇因原因可能是高於設計標準的豪大雨，但擋土牆施工品質確實存有缺陷也是不爭的事實，「其實在分配責任歸屬上往往是一個自由心證的問題，這當然在訴訟上也有很大的機會被挑戰，是訴訟上很困擾的爭點之一。」
條例、規則內容問題與疑義
由於建築法中並沒有針對損鄰事件處理做出規定，據此蔡志揚律師提到，內政部在民國68年針對損鄰事件發生後的處理程序做出函釋，目前各地方政府皆是依照此項原則制定自治法規，例如台北市政府的《台北市建築施工損鄰事件爭議處理規則》、《新北市建築物施工損壞鄰房事件處理程序》等。這些程序規範不外乎三大部分，自發生損鄰事件時接獲民眾陳情，接著進行「認定」、「鑑定」、「協調」這三大層次的步驟進行處理。
爭議處理程序開始，第一個「認定」的過程，需在事件發生時，立即針對是否有危害鄰房公共安全進行認定，由都發局通知起、承、監造人辦理勘查，一旦有危害之虞者，必須馬上勒令停工；若否，則可繼續施工。其次，針對施工造成的損害責任歸屬認定，確認是否鄰房損害是因施工所造成，而這兩層次的認定，在台北市的法規中都界定為「初步認定」，初步認定若是因施工造成，則予以列管；若否，則不予列管。受損戶如果不服「認定」的話，就要進一步進行「鑑定」。「鑑定」通常存有兩個原則，其一是由受損戶指定鑑定單位、其二則是由建商負擔鑑定費用。第三個階段，就是依據鑑定結果進行「協調」，若協調不成，建商就必須到法院「提存」，提存金額的規定往往是依據鑑定結果的1.2～2倍左右，在提存後政府就會解除列管；倘若提存金額受損戶不接受，就要自行循法律途徑或訴訟解決。
然而，這樣的損鄰事件爭議處理程序，在基泰大直建案發生後，廣被各界檢討、批評。「原先流程一開始就是由建方來認定是否有危害公共安全及損害責任，過去法規中曾規定都發局須會同受損戶、建方現勘，但後來將『都發局會同現勘』的部分刪除。」蔡志揚律師提及，在整個流程中沒有納入第三方勘查機制，初步認定完全由建商主導就解除列管，根本是「球員兼裁判」的情形。因此，9月15日台北市政府重新檢討修訂此條款，納入「第三方專業公會代表會同現勘」，以及增加第三方公會複核認定機制；換言之，透過第三方專業公會參與及進行複核式的把關程序，而非單方面由建商指定的建築師及技師進行認定。除此之外，若住戶不服初步認定結果，也可申請第三方公會鑑定，而費用由建商先支付，這也大幅降低受損戶的負擔。
「損害修復費用合理化，再加上補償房屋市價減損的部分，損鄰處理程序制度就會更加完整。」蔡志揚律師提及，在整個損鄰處理程序中，「提存」是一個十分重要的環節，因為提存後就解除列管，主管機關行政程序的部分就結束了。但目前法制上的提存金額是按照鑑定結果的修復賠償金額，且規定鑑定人只能按照各地方政府所制訂出的標準來鑑定。「基本上鑑定出的修復費用，往往偏低，大多無法涵蓋全部的修復成本。尤其是針對鄰房的損鄰事件，其實最大的損害來自『市價減損』。」建物本身的修繕費用，頂多幾萬到幾十萬，超過新台幣100萬的並不多，然而對於市價減損的賠償通常很大，對於房屋擁有者來說，跌價損失可能是幾百、幾千萬。蔡志揚律師坦言，若賠償的金額龐大，非財團型的建商恐怕是無法負擔的，現行「假扣押保全程序」制度是否具有實效，也是一個需要考量的問題。對此，王价巨教授也表示，「房屋價格折損、下跌的情形其實與凶宅議題一樣，損鄰事件對於價格造成多少的降幅，是由『市場』所決定的，並不是可以直接估算出來的。」另外，蔡志揚律師點出，若在訴訟程序中主張房屋市價減損，必然要委請第三方公正單位鑑定，但四大專業公會通常只能處理損害原因及責任歸屬的部分，若要另請不動產估價師或估價師公會來鑑定，一者法官未必會接受房屋市價減損的主張，另者也可能存有市價減損與修復補償費用間競合的問題，引起是否有重複填補損害的爭議，建議鑑定標準規範所定的「補償費用」，意義宜再加以釐清。
第三方公正單位法律角色與責任
以此次台北市損鄰處理法令修正最重要的關鍵在於「第三方公正單位」進入的鑑定。王价巨教授以建築專業背景來看，「這其實牽扯到四大專業技師的工作爭論，如監工監造到底是建築師公會還是結構技師公會負責區塊？當然愈多公會進來一起討論是最好的。」王价巨教授直言，絕對不會是單一公會可以單獨審查的，以他在建築的背景來說，建築系對於結構絕對不會強過結構技師，也不可能通曉所有地質。「每塊基地的情況都很不同，每案的開發其實都很細緻。」在談論第三方公正角色時，在實質上的運作並沒有那麼絕對的權利，可做完全部審查、鑑定，他認為應該要以跨領域方式進行，不能以單一公會作為絕對公正性。此外，王价巨教授也提出，從法令上來看，針對第三方公正單位，其實並沒有規範任何權利義務；換言之，第三方做出的報告，可能會被當作各種佐證依據，然而卻沒有任何權責進行規範，這也是法令上的疏漏之處。
「這就像之前論及環評會議需公開、直播一樣，當時有許多人不同意。但我覺得掛上『公正方』的角色，講話就肩負起責任、備受質疑與挑戰的可能。」王价巨教授坦言，所謂公正第三方的角色，都需要有其對應的權利、義務與權責關係。
在蔡志揚律師的經驗裡，也有感於第三方公正單位的權責問題。在他經手的案件中，因找了第三方公會鑑定，但鑑定時程拖延、鑑定結果不完整，導致法院一個審級的審理期間就拖延了4年之久。蔡志揚律師表示，「其實建築師或技師是有行政法上的責任，若在辦理鑑定過程中有疏失，或違反注意義務的話，是可以送懲戒委員會處置的。」除了行政法責任外，若鑑定有所疏誤，例如鑑定結果是沒有危害公共安全之虞，但最後卻發生嚴重坍塌事件，這顯然當初鑑定可能是有問題的，這時或許就可以要求鑑定方負擔民事損害賠償責任。
此外，在營建法規中，王价巨教授點出一個法律上的漏洞：「建設公司找來建築師設計可能是自己公司員工，而設計建築師後連帶著建造建築師、營造廠也可能都會出自於同一個建設公司，但在法律上會認定是不同行為人。」整體機制上產生問題，監造監督在營建過程中難以落實。「即便是第三方公會」，蔡志揚律師也坦言，「原則上當然要利益迴避，只不過許多建築師、技師與建設公司多少或曾經有業務往來關係，很多情形我們是很難發現其彼此者間的利害共生關係。」這件事確實不容易規避，也因此大多數公會至少要有複核機制把關，希望藉此降低可能發生不公平的情形；另外，透過受損戶參與現場會勘，多少可給予第三方專業者一點壓力，以至於不會過於偏袒建商。
利害關係人的權責界定與救濟
發生損鄰事件後，誰該負起責任？蔡志揚律師表示，起造人（建商）、設計監造人（建築師及技師）、承造人（營造廠及主任技師）等，都應負起相對應的責任，甚至可依照連帶責任的侵權行為規定，一併提起求償。但王价巨教授卻提出不一樣的看法，他提到「即便是災民，其實也有權責關係存在。」舉例來說，在損鄰事件發生時，進行鑑定過程中是否因為住戶違建太多，導致建築物整體重量已超出原先基礎調查的重量呢？他進一步解釋，所有鑑定都會按照正常建物的樣態進行，以建物原先規劃的容積、量體等計算，而新開發基地會以基礎調查作為基準進行施工，但往往到了現場，損鄰房屋的現況，可能是鐵皮加上混凝土，或磚造隔間等，讓建築物乘載過重，一旁的地基基礎不一定有足夠耐重性。「當災民申請補助或賠償時，這中間是否也有相對責任呢？」王价巨教授認為，在損鄰事件中的利害關係人，都各自有權也有責，如能在法令上妥適給權責相符的規範，那也無須落入「災民最大」論調裡。
但受損戶可能往往還是弱勢方，該如何自力救濟？「我覺得鑑定報告是受損戶最重要的關鍵。」蔡志揚律師認為，問題都會在「鑑定報告」上呈現，找到好的單位與鑑定人，除了要能詳盡的說理，也要能在法庭上充分地防禦，說服法官接受鑑定結果。除了鑑定報告，王价巨教授提到，公權力的介入協調和評估也很重要，「在公部門立案、成案後，後續才會開始進行安全鑑定，來做對應的求償；也能透過公權力的列管、要求停工措施，對建商施壓。」此外，他建議在與建商討論的過程中必須有合法的契約、協調過程，最好也能納入律師進行協調。
面對損鄰事件，蔡志揚律師與王价巨教授皆認為「若能事前預先防範當然是最好的結果。」王价巨教授表示，其實建築在發生傾倒前，就會發生徵兆，不論是路面或家中的裂縫都值得留心，因此他建議，如家裡附近有新的建案、施工等，可詳細記錄日期以及家中各處的樣貌，從樓板、牆壁、樑柱等現況，並做拍攝存檔。當裂縫增加、不該漏水的地方漏水了，就須盡快反映給施工現場的工地主任或監工，再者可同步與建管處通報，讓案件成立，一方面能讓狀況被有效控制，另一方面也能確保發生坍塌下陷等危及居住安全時，才有依據與保障。
@59期執行編輯：王孟如律師、賴亭尹律師、蔡雅瀅律師