撰文／劉麗榮
大樓林立的台北市，施工現場隨處可見，民國112年9月7日晚間，基泰大直案工地旁的公寓應聲塌陷，二樓變一樓，宛如電影般地災難場景透過網路放送，令人咋舌與震撼。這起轟動全島的工安事件，引發喧然大波。大直這麼多建案，為何偏偏是基泰建設出事？這是個案，還是背後隱藏著結構性問題，遲遲未被發現與探討？這起事件能帶給相關從業人員與政府什麼啟示，將是本專題要探討的主軸。
台北市土木技師公會理事長莊均緯受訪時指出，所有建築工程都有一個全生命週期，從設計規畫、施工到監造，每個環節都可能有責任，各個階段有各自的資料，需要統整和釐清。外界揣測，大直地區的地質有含水層，下過雨後，是否成為建築物坍塌的因素之一？若屬不可抗力的地質條件，是可歸咎調查還是不可歸咎調查？莊均緯說，其中牽涉的細膩度很高，要逐一調查才能釐清究竟是複合性災害、單一災害事件，或地質條件所造成。
莊均緯理事長以「乳酪理論」來理解大直案發生的原因。「瑞士乳酪理論」（Swiss Cheese Theory）是由英國教授詹姆斯．李森（James Reason）於1990年提出，理論模型是將每一片乳酪想像成工作流程中的一個環節或一道防線，乳酪上的洞孔代表環節裡可能的失誤點。錯誤發生時，只要其中有一片乳酪將它阻擋下來，或許就可阻止災害產生；倘若各環節乳酪上的孔洞連成一線，代表錯誤突破了每一道防線，最後造成致命的大災難。
建築工程環環相扣，莊均緯理事長說，四個階段中，如果有三個失靈，其中一個沒失靈，根據乳酪理論，事故還不會發生。舉例來說，若施工品質不好，監造查驗發現，營造方即停止施作，進行修正，代表其中這個點已控制住，最後不至於出大包。但在基泰大直案中，「沒有人把那個點揪出來」，甚至在監測發現問題時，也沒有積極作為。因此，他主張私人建案也要落實公共工程的三級品管制度，只要其中一級做好把關，大直案不會發生。
大直案致命點：監測有問題卻無積極作為
什麼是三級品管制度？莊均緯理事長指出，建築工程執行包括業主、設計監造人、施工廠商等。依公共工程的三級品管制度，施工廠商負責一級品管，需進行「自主品質管理」，其依照設計圖按圖施工及依契約執行，成員包括主任技師、工地主任、品管工程師、勞工安全衛生人員等。於施工期間，施工廠商對各施工工項進行一級自主品管後，監造人需針對施工檢驗停留點進行品質抽查檢驗，也就是所謂的二級品質查證。而現有建築法第13條規定建築物設計人及監造人為建築師，因此監造建築師應辦理品質查驗作業，以查證施工廠商是否確實按圖及依據契約規定施工，例如連續壁開挖到既有深度後，要放入鋼筋籠前， 施工廠商需針對鋼筋籠施作進行一級自主品管，而監造人要辦理二級品質查證，抽查檢驗鋼筋籠的鋼筋號數、支數及間距，是否符合設計圖說及契約規定，查驗合格後才能讓施工廠商放入鋼筋籠並進行混凝土灌漿作業，完成連續壁單元。而業主隨機或定期到現場辦理三級品質督導，督促監造及施工廠商品質管理有無缺失需要進行改善，此為工程的三級品質管理制度。而公共工程在二級品管監造品質查證制度完整，而大部分私人建案較為欠缺。另參查民國64年制定建築法第13條第一項規定之立法原意， 六層樓以上或供公眾使用之建築物結構設計人與建築物結構監造人應由專業工業技師擔任。其中，「結構監造人」之主要職責在於查察「施工現場」之實際施工情況是否與結構設計人之「設計成果」相符，當二者之間產生差異時，必須基於結構專業提出相關改善與因應對策供業主與施工單位作為後續工程執行之依據，避免差異持續擴大引發後續致災之憾事產生，「結構監造人」對於建築物結構安全扮演至為重要之關鍵角色。因此，對於私有建築物監造品質保證對建築物結構安全至關重要，政府應該要落實「建築法第13條第一項」之規定，執行專業工業技師為法定六層樓以上或供公眾使用建築物之結構設計人與結構監造人，與建築師專業分工，定能落實三級品質管理制度之執行，建築物於全生命週期中安全更能有所保障。
新北市建築師公會副理事長汪俊男說，他開業前曾任職營造業工地現場，當時的養成要求是早晚都要巡視工區周圍情形，如鄰近居民反應房子受到破壞？一定有徵兆，就像人生病前也有徵兆，通常有警覺的工地現場工程人員均可在基地現場，透過觀察周圍環境看到現況變化，再綜合監測設備資訊回報專任工程人員專業判讀，做後續妥適處理。截至目前為止，尚未能透過公開資訊清楚了解大直案這個判定的過程為何。
汪俊男副理事長說明，綜合新聞資訊，大直工安案大致可按時序分段討論，今年4、5月還沒開挖前，那段時間主要工作是地下室連續壁工程，按工程經驗推測當時並未有顯著危險，不至於有太大鄰房損害情形；到了7、8月間進入第二階段，連續壁完成後開始進行土方開挖，隨著開挖深度越深，工程風險亦隨之不斷增加，但現階段公開資訊中，對大直工安案當時開挖風險的反應情形，「不是很確定發生什麼事」。他認為此案主要是個案的因素影響，個案就牽涉到當時工程執行現況及資訊的判讀，包含當時行為人的角色有沒有發揮？按法令規定，這個行為人應優先釐清專任工程人員和工地主任當時的作業狀態。
營造業低價搶標 工程品質堪慮
民國73年以前，建築施工安全尚屬建築師的權責範圍，然隨著社會演進，營造工程屬性越來越複雜，對應工程規模和技術要求也越來越高，故於《建築法》法令架構下訂定《營造業管理規則》，以為營造業依循。汪俊男副理事長進一步指出，後為利營造業技術能力提升，民國73年《建築師法》修法，將《建築師法》第18條原規定建築師監造時應遵守事項之第四款「指導施工方法」、第五款「檢查施工安全」等予以刪除，並配合調整《營造業管理規則》，將工地之「施工方法」與「施工安全」責任交予營造業的專任工程人員負責，希望透過營造業的專任工程人員提升營造業技術能力。
民國92年更進一步將原屬《建築法》法令架構下《營造業管理規則》之法令位階提升，訂定《營造業法》專法，明定營造業應具有之承攬能力及專業技術人力，以其提升營造業技術能力及確保工程施工品質，其中營造業訂有綜合營造業及專業工程項目，然後續並未有明確規範區分綜合營造業及專業工程項目之配合執行，以致據汪俊男副理事長觀察，實務裡幾乎所有營造業都可包山包海的做工程，如原本僅承攬道路、土木工程的營造廠也可隨時轉換承接建築工程，導致營造業可能於承攬工程時之專業技術不足。他說，如國家工程在發包過程，有時會按工程屬性，檢視營造廠的資本額、在建能量、承攬專業工程之能力與經驗、甚至履約實績情形等，但對私人建案並未有類似之法律要求，既然沒有要求，回到個別案件執行時，裡頭就可能存在營造業於承攬工程時之專業技術和經驗不足的安全疑慮與漏洞。
對於市場上低價搶標狀況，汪俊男副理事長不諱言，在商言商，亦即代表低價有其市場性。故他主張應研議要求營造業要有生產履歷的概念，舉例來說，過去長期都做土木工程的營造廠，若要承攬建築工程，不應只看價格及資本額，更應要求漸進式累積對建築工程專業特性的掌握，可先要求從專業技術或風險影響較低的案件做起，再逐步漸進至擴大規模、或如地下室深開挖等專業技術要求較高之案件。除了限定營造廠的規模和技術條件外，又如專任工程人員證照背景亦可一併納入管理考量，如專任工程人員若是環工技師，當該營造業承攬建築工程時，應再找符合建築工程特性相關的技師配合。營造業需要更健全、更嚴謹的規範和管理，畢竟「建築安全禁不起一次的失敗」。
把關責任誰扛？第一線人員自律＋第三方他律
發生大直案後，台北市政府啟動修正「台北市建築施工損鄰事件爭議處理規則」，當住戶提出損鄰協調，新制將改為由台北市政府都發局及公正的第三方專業技師會同現勘，增加公正第三方技師公會進行複核。如果住戶不服損鄰認定的結果，可要求第三方鑑定，新制部分鑑定費用由建方先行負擔，鑑定為施工損害後，由建方付費。
莊均緯理事長說，目前損鄰發生導入第三方專業技師會同現勘，增加公正第三方技師公會進行複核，來複核建物損鄰安全有其必要。但若只靠第三方專業技師於損鄰時進行把關，由於建築工程從開始到完成過程，品質安全管制依舊全部失靈，災害還是可能發生。汪俊男副理事長認為，針對地下室深開挖工程部分做第三方確認「有必要」，不過現在似乎沒有區分什麼是高風險項目，等於全面做第三方，執行之後成效如何，可以再觀察。汪俊男副理事長提到除損鄰案件之第三方處理外，亦有其他制度可思考協助，如大直地區確有其地質特殊性，台北市亦可考量透過行政法令指導，修正「台北市建築執照申請有關特殊結構委託審查原則」，將大直地區列入指定適用區域，未來此區域開挖深度達7米以上時亦要先需經結構外審通過，以降低民眾疑慮。
李仁豪律師受訪時表示，每次出現重大工安意外，都會出現「第三方」的檢討聲浪。全面第三方是否就能避免類案再生？李仁豪說，導入第三方看起來監督的人越來越多，似乎越有保障，但同時可能會有疊床架屋、時間成本增加、效率降低等問題。他說，工程的瑕疵大部分是第一線人員在某一個環節沒注意到，而複核、監督人員也沒注意，變成三不管地帶。他認為，第一線做好是最重要的，因為第三方通常是局部或重點抽驗，而疏失往往發生在大家覺得不太可能出事、最基本的地方。
要解決工安系統性問題，汪俊男副理事長認為應回到第一線營造業處理才是正本清源的方法，必須強化第一線工程人員工作倫理及提升專業能力，如果一直停留期待後段查核，而不強化第一線專業能力及品質，將是本末倒置。此外，政府也要正視營造業專業技術的養成累積，讓專任工程人員及工地主任能有更大的發揮空間及榮譽感，以吸引更多優秀人才進入營造業；如果營造業不能重視專業技術養成與累積，只在乎低成本及低價格，則將無法讓更多優秀的人進到營造體系，那麼類似的工安事件只會反覆出現。
李仁豪律師觀察，營造業普遍現象是低價搶標，導致人員低薪、流動率高，進而導致專業性、責任感沒辦法顯現，「螺絲全面鬆了」，有時候去懲罰特定的人，不見得可以改變整個體系裡所有人的心態。如果其他案子也是如此，為什麼是大直出事？李仁豪律師說，其實施工損鄰事件，屢見不鮮，只是其他案子沒有被新聞媒體特別報導出來而已，但如果低價搶標等情形不能改善，未來還是會發生其他的大直事件。
民眾買房可查詢地質狀況 評估耐震
大直坍塌案掀起工程界的議論，想要買房的民眾也不免想替建築物體檢，畢竟一棟房子動輒上千萬，購買前如何停、看、聽，避免買到有潛在風險的房子？莊均緯理事長說，現在政府對資料公開，買房前可上中央地質調查所網站，查詢購買區位是否位於地質敏感區，如活動斷層、山崩與地滑地質敏感區等，可以先行自我判斷。另住戶居住屬於老舊建築物，大多為921大地震發生前所規定的耐震法規，或對自身建築物有安全疑慮者，可以考慮進行耐震初步評估來確認其耐震安全。
莊均緯理事長說，建築物經耐震初步評估判定為無疑慮者，得不必進行詳細評估； 若判定為有疑慮及確有疑慮者，除拆除重建外，則可進一步辦理詳細評估或耐震設計補強。此外，住戶所擔心的土壤液化問題，一般土壤液化之發生深度在20公尺以內，若屬液化中、高潛勢區域，對無地下室的直接基礎建築物影響較大，而建築物有地下室者液化對其影響較低，且既有建築物若屬大樓開挖已超過20公尺更是不用擔心液化對其建物有安全影響。
除了施工安全外，談到建築物安全，汪俊男副理事長說，核電廠可抗7級以上地震，應該是安全等級最高的建築物，但其結構特性不僅不適宜居住，其成本亦非社會大眾一般居住所能允許負擔的，故建築物安全標準的訂定尚需考量時代技術及社會大眾可允許的成本和社會整體效益。依現行台灣法令，只要新建建築物符合民國86年後修訂的《建築物耐震力設計規範》，尚可承受再次發生類似九二一等級地震及類似土壤液化的考驗，但據此而言，民國86年以前興建的舊房子安全性則值得擔憂。早期房子不僅於地質調查及結構設計相較現今標準已顯有不足，而且房子建成後經過40、50年，許多結構及建材通常都有自然的老化裂化情形，再加上期間可能的不當使用與管理破壞，均衍生舊房子不安全情形，他說，這也是為何《危老條例》鼓勵86年以前建成的舊房子要早日改建完成原因所在。
大直案帶來警訊 也是產業改變的契機
李仁豪律師說，幸好基泰大直案沒有造成人員傷亡，基泰建設還有資本可賠，這是不幸中大幸，但我們應藉此找到避免再發生類似工安情形的解方。看在土木技師眼裡，莊均緯理事長認為，大直案揭露私人建案三級品管制度並未落實，整個工程界、地方政府應痛定思痛，真正落實三級品管制度，來彌補二級監造品質查證制度之不足，否則災害事件仍會發生。
以業主立場對建案開發都希望能趕緊完成，故設計過程有時會以開挖深度規模避開需要第三方技師公會審查，因會延宕完工時程，目前台北市政府為因應此狀況，將開挖深度12公尺調降為9公尺需要辦理第三方施工計畫審查。莊均緯理事長說，大直案的發生，建議業主「有些錢跟審查絕對不能省」，尤其面對特殊地質條件，透過第三方專業公會協助審查其安全，反而是多一層第三方把關「替建案買個安全保險」。當然可能有部分設計人、監造人因與建商長期合作，或為接案而把壓力責任攬在身上，省下案件的審查費及時間，但與房屋建造成本花費上億以上相比真的是九牛一毛，但「省小錢跟些許審查時間，發生災害虧大錢及聲譽」，如大直事件。最後，期待建築師與結構專業技師應相互合作，採以建築法第13條第一項有關結構專業分工，執行專業工業技師為法定六層樓以上或供公眾使用建築物之結構設計人與結構監造人，以三級品質管理制度精神，一定能使建築物在設計、監造、施工期間都能確保品質，一起共同把關讓人民居住安全更能有所保障。
@59期執行編輯：王孟如律師、賴亭尹律師、蔡雅瀅律師