撰文｜李念祖律師 （本文作者為美國哈佛大學法學碩士、東吳大學法研所兼任教授，現任理律法律事務所合夥律師）
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圖片來源｜路透社、中央社
監察院已依今年公布生效之監察院國家人權委員會組織法之規定，明訂此法應於今年5 月1 日施行。這是我國首次依據1993 年12 月20 日之聯合國關於設置國家人權機構的巴黎原則，立法設立國家人權委員會正式運作。
巴黎原則設定了各國國家人權機構應該遵循的六項起碼標準。以下先依次檢驗我國設置之國家人權委員會所具備之法定功能是否達標。
一是足夠的職權與職能，必須具備依據普世人權規範及標準所設定的廣泛職權。依我國監察院之原有職權，本即包括糾察行政機關一切違法侵犯人權的舉措，而國家人權委員會組織法復明言應根據國際人權標準建立普世人權之價值及規範，而且詳列了國家人權委員會的具體職權，就我國國家人權委員會的法定職權職能的建制觀察，應屬達標。
二是具有政府部門之外的自主性。國家人權委員會設於監察院，但並不受監察院指揮。監察院本身原亦具備保障人權功能，同時也是並無上級機關的獨立機關。兩者皆具有法定職權，也都有能夠自主運作之機關人員與預算，當然就具備了位於政府部門之外運作自主性。
三是具有憲法保障的獨立性。此點在我國憲法上亦已有明文規定。
四是符合多元主義。我國係在組織法透過人權委員及聘用人員應該具有多元的人權經驗背景（包括來自非政府人權組織），以冀合乎要求。此中唯一的落差是，巴黎原則中提及國會議員可以成為人權委員會成員，我國則礙於憲法第七十五條禁止立法委員兼任官吏之規定而難以做到；或屬無可厚非。
五是具備足夠的資源。我國國家人權委員會之法定人員編制，人權委員十人與聘用人員六至十二人不計，人員總數在三十三至四十三人之間，乃係人員編制規模極低的國家二級機關。只能說新設伊始，已極保守樽節之能事。又因組織法已明文規定「本會職員，得視事務之繁簡，由院長（即國家人權委員會之法定主任委員）調用之。」尤其需借重監察院既有之調查
專員運作，本屬當然，乃不能只從委員會之人事編制言其規模。關於其預算之觀察研究，或應與監察院之預算併同為之。唯因係法律新設而尚未成立之機關，姑且從闕。至於與其他國家經驗之比較，一來各國國情大異，二來我國甫在設制之初期，三因文章篇幅所限，只能俟諸來日。
六是要有足夠調查權力。此點在我國言之，監察院的調查權乃係見於憲法及監察法之明文，且為監察委員（也就是國家人權委員）可以個別行使之權能已如前述。而且行之有年。謂之已達到巴黎原則的檢驗標準，應可無爭。
簡言之，以上六項檢驗標準，除了預算規模無從討論之外，在我國國家人權委員會之制度言之，均可謂尚稱符合。
與監察院過去熟悉的職務相較，新法為國家人權委員會增添的巴黎原則功能不一，此處試言其中四端。
1.注重人權條約、政策與立法
以我國遭遇的特殊國際環境言之，我國立法設置國家委員會最重要的功能之一，應該就是引進並確立國際人權立法與我國國內人權立法的一致性。我國將核心國際人權公約納入國內法的作為，非自今日始；2009 年立法批准聯合國兩國際人權公約並制定兩人權公約施行法，是其著例。但核心人權公約為數甚多，而且處於隨時發展的狀態，不該是一個隨機辦理的事務，然我國則向來缺乏一個人權事務的主政機關，現在新法設置的國家人權委員會，應該就
是我國的國家人權事務主政機關。有系統地、有計劃地形成我國國家人權政策而與國際人權法接軌，不但是個新的事務，而且應該是個火車頭般的人權事務。
形成與監察事務有關的立法提案權並不是監察院經常的，也不曾是最重要的職能。然而釋字第3 號解釋曾經確認監察院有立法提案權，現在國家人權委員會的法定職權中，明列了三項法律政策形成的功能，該號憲法解釋定調的提案權，就是國家人權委員會此項新生功能的憲法基礎。
這方面的職能，可以立法取向的工作加以理解。國家人權委員會合作的主要對象是立法部門。
2.人權報告、人權指標與統計
在巴黎原則之中，人權報告是個重要的面向，詳細說明其重點並將之列為國家人權機構任務之首。我國國家人權委員會的法定職權中，也有兩項與人權報告直接相關。如前所述，人權報告的種類不一，有由國家人權委員會提出者，有由其他機關提出者，其中包括我國自行依照聯合國會員國普遍的做法，定期提出的國家人權報告。國家人權委員會成立之後，有必要參與其間，還可就之撰提獨立之評估意見。國家人權委員會依法尚得提出年度國家人權狀况報告，或是重要人權議題的專案報告。
由於人權報告是項重要的工作，聯合國人權專員辦公室(OHCHR) 推廣人權指標(human rights indicators) 的觀念，鼓勵各國依據本國的狀況發展適當的人權指標，以實現國際公約或普世人權價值規範為目標，做為測度本國人權發展進度的實證工具，也以之做為提出人權報告的衡量基礎。
發展人權指標，人權統計其實也十分重要，才能透過實證資料的統計工作及數據呈現政府依據人權指標實現人權保障的進度與狀態。
成立國家人權委員會之後，既然人權報告是極其重要的新鮮工作，那麼在我國發展各種足以測量人權進展狀況的人權指標，還有隨時也定期依據人權指標進行人權統計以反映社會實際狀態也是必須有的作為。如果缺乏人權指標或是人權統計，人權報告的意義或信度均恐有限。人權指標與人權統計，乃是人權報告不可或缺的元素。
國家人權委員會可以也必須自行提出人權報告，也必須催生、評價其他機關的人權報告；國家人權委員會可以自行發展各種各項的人權指標，也必須催生、評價其他機關發展各種各項的人權指標；國家人權委員會可以自行設法發展並常態地進行人權統計（如同司法統計也是司法院的重要工作一樣），也必須催生、利用與評價其他機關（如行政院的主計單位或司法
院）的人權統計，做為人權報告的重要工作環節。
監察院的糾正或糾舉權，也可能會在催生人權報告、人權指標與人權統計上，發揮一定的作用。
3.人權教育與人權理念的普及
人權教育是巴黎原則中國家人權機構的一項權能。教育原來也是監察院監督政府教育施政的常態功能之一，現在國家人權委員會的職權中，又加入了「監督政府機關推廣人權教育、普及人權理念與人權業務各項作為之成效」，應是新的工作重點。
不可諱言者，人權事務在臺灣面臨的一個重大挑戰，是人權思想不是傳統文化所熟悉的部分，而且常常因為欠缺理解而招致誤解與拒斥，這不是一朝一夕可以改變，而必須透過教育加以改善。人權教育的重要性於是乎在。
例如政府人員與學校老師，都該是列為優先的人權教育對象，更優先的則該是培養人權教育的專業師資，以及人權教育（包括各級學校及社會教育）的各種課程與教材設計。都不妨說是基礎設施工程的基礎設施工程。
人權教育，國家人權委員會對話的主要對象是包括教育部在內的行政部門主管教育的各個單位；考試院主管之公務人員考試之中，應否將人權之基本觀念納入考試範圍，也不失為應該思考的事項。
人權事務的基礎建設工作，今天不做，以後就會後悔，應該列做優先進行的選項。人權指標、人權統計與人權教育，都屬於人權基礎建設工作的範圍。這方面的職能，雖也不免需要立法的配套，但主要可將之視為行政取向的工作，國家人權委員會合作的主要對象是行政部門。
4.個案救濟與爭端解決的模式
巴黎原則將行使準司法功能列為國家人權機構的一個重要面向。我國則已將「依職權或陳情，對涉及酷刑、侵害人權或構成各種形式歧視之事件進行調查，並進行處理及救濟」，列為國家人權委員會的首要職能。接受陳情，發動調查，為平民的人權受到侵犯時尋求救濟的途徑，原本就是監察院的主要職能，不能說是新的工作。不過，由於巴黎原則中提到了調解爭端的模式，還有處理私部門間的人權問題，既有的監察實務之中尚不熟見。
調解，是替代訴訟解決糾紛的重要機制。國家人權委員會受理陳情申訴，處理個案人權引發的爭議，可分兩方面言之。
一是涉及政府部門的個案人權侵害事件，有無可能運用調解以為取代訴訟的救濟？應為肯定的答案。我國現行法上，公務員不法行使公權力而侵犯人權，引起賠償的請求，不但是憲法第二十四條規定的基本人權，也是國家賠償法規定和解先行，而且交由民事法院審理的案件。既然屬於民事上可以和解的案件，自有交付調解，甚至經過當事人合議而進行仲裁的可能。國家人權委員會依法運用調解甚至仲裁機制，做為處理人權侵害之國家賠償案件的一種模式，其實具有可行性。
一是涉及私部門的人權侵害案件。人權保障原以政府與人民間的關係為主要著眼，然則如聯合國經社文權利公約所發展出的社會權觀念，涉及一私法主體，可基於其與另一私法主體間的特定社會關係，請求公部門提供保護，行使公權力命該私法主體為給付（如給付工資或最低工資）或作為（如繼續履行勞動契約）或不作為（如不得歧視）之權利，而構成基本人權。國家人權委員會應請求或申訴而介入其間，或將成為常態。此中同樣可能出現依循或
提供替代訴訟機制以解決糾紛的需要。
過去監察院較少循此模式處理人權事務，乃應建立新的工作機制以為對應。這方面的職能，可以司法取向的工作加以理解；但仍應與法院經過審判而以裁判確定當事人間之權利義務關係，有所區別。
與巴黎原則下的國家人權機構相比較，由於監察院的彈劾權可以發動追究公務員行政法責任甚至使得公務員去職。性質上，巴黎原則乃更像是採取軟法的手段推動人權。巴黎原則下的國家人權機構，可說像是無強制性公權力的政府機關，一個政府內的NGO（非政府組織）。
但彈劾權的運用，畢竟不是國家人權委員會的固有職能，應是較為準確的說法。依照組織法的規定，國家人權委員在任職之前，應該大部分出身於民間。所以，監察院國家人權委員會或許可以這麼形容：它是個有公權力外觀的NGO（非政府組織），主要藉由政府外人員組成的政府部門。與巴黎原則下的國家人權機構非常近似，但也有些似尚無足為害的不同。