撰文/葉于甄
政府機關受限於法規限制,正式公務人員需透過國家考試選才,根據《中央政府機關總員額法》規定每4年定期檢討總員額數,有效控制政府正式公務人員員額。但要維持一個國家穩定且持續運作的量能時,需有透過不同背景人力進行,在不同需求下,公務機關則透過約聘僱人員方式滿足其人力空缺,如國稅局櫃檯人員、水利單位技師、路邊停車收費員等不同人力。
這些約僱人員與一般透過正式考試進入公務體系的公務員,從事的工作並沒有太大區別,一樣是代表國家執行公權力。在現行體制下,公務機關裡的約聘僱人員也被視為廣義的公務員,當有犯罪事宜出現時,如違反《貪污治罪條例》等罪行,將與正式公務員一般,加重其刑。
透過依據《聘用人員聘用條例》及《行政院與所屬中央及地方各機關約僱人員僱用辦法》進行約聘僱人員招募,採「一年一聘」、缺乏穩定的工作保障,也由於非透過正式國家考試選拔進入公務體系,他們無法像一般公務員享有相同福利,如退撫制度、資遣費等。此外,約聘僱人員也不適用於《勞動基準法》,無法享有如組織工會、年資累計(如若成為正式公務人員,可年資併計;若仍為約聘僱人員,則無年資累計)等勞工權益。在法律的定義上,約聘僱人員既非勞工也非公務人員,處在模糊界線上,更無法律保障這些約聘僱人員的權益。因此,在發生勞資爭議時,往往求助無門。
最典型的案例為國道收費員資遣抗爭案件,因國家政策轉變而一夜之間驟然失業的一群「非典型勞工」。國道收費員是以約聘僱方式招募、承攬,並不適用「勞工退休金條例」,也面臨同工不同酬、退休金也不同,面臨解僱之時,更遑論「資遣費」。在2014年,高速公路收費全面E化,由遠通電收接手後續電子化的相關作業與工程,但卻未協助轉置方式和資遣費有所爭議,引發後續的長期抗爭。
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想像與事實的衝突,公務機關約聘僱人員的真實狀況
國立陽明交通大學科技法律學院邱羽凡副教授坦言,這些約聘僱人員被劃分為補充、臨時或特別目的存在的人力需求,原意應是在作為公務機關中並非常態的業務事項或需執行特別目的、特別計畫、專案等所需短期人力。台灣的公務機關的現況是,多數約聘僱人員年資十幾年,其工作類型、項目亦是常態性,非特殊任務導向,根本脫離「臨時性」的性質。然而,由於約聘僱人員是由透過「公法」契約關係進入勞動市場,而非一般企業民事契約的「私法」範疇。其根本性的最大問題在於,台灣的進用人員法源依據十分複雜且龐大的情況下,不同性質的勞工被區分出來,最後導致勞工權益分歧、沒有統一,約聘僱人員更陷入沒有一個勞動保護的法規來保障他的工作、勞工權益的境況。
因此,政府既然創造了法源複雜性的現況,政府即必須推行一個相對應得政策,符合法令的複雜,而不是「很複雜、所以沒有保障」,否則就會如同現在許多約聘僱人員承擔著「完全沒有勞權保障」的情形,而往往有重大勞資爭議案件,也包含這群人。
從工作業務的延續性來看,當常態性業務工作因經辦人為約聘僱人員,往往契約時間到了,可能會換下一個新的經辦人,並不利於工作業務的延續與發展。邱羽凡副教授分享她的經驗:某市勞工局經常舉辦勞動相關的講座活動,屬於常設業務,往往需與講師群建立良好的溝通管道,但因職位是以約聘僱人員作為臨時員額,因此不乏更換承辦人的情形,從長期的角度來看,並非有利於業務發展及可持續性;在人才培育、累積上也不利於長遠發展。
臺北市就業服務處洪三凱副處長則採不同的觀點,約聘雇人員與政府機關間屬公法上勤務關係,係屬直接或間接執行公權力之人員,因此無法適用勞動基準法,但為提供職場上之保障,其服務機關應為約聘雇人員辦理勞工保險,約聘雇人員之工資均高於勞動基準法所定之基本工資,其休假亦有專有之辦法規範;從本質上來看,如果求職者想要在公務機關長期發展,應參加國家考試取得公務人員資格,而非選擇擔任約聘僱人員然後誤認得以久任,因為約聘僱人員僅是臨時性工作,屬定期契約關係,因此不生屆期離職給付資遣費之問題。另外,雖然屬臨時性工作,但這樣的模式未必造成就業者之不利,也許有更多的選擇空間或累積經驗資本。舉例來說,「法官助理」屬於臨時性的聘用人員職位,對於具法律背景的就業者來說,未來如通過律師考試,在尋找實習律師或受僱律師工作時,擔任過法官助理的司法實務經驗,其實是備受事務所青睞,在處理法律工作上也比其他人更得心應手,亦具競爭力。此外,針對工作延續性的發展,洪三凱副處長坦言,在一般私人企業中也會遇到承辦人的更換,業務需要交接的情形。如何讓該項業務持續進行,他認為,做好交接工作相當重要,這也是每份工作都會遇到的情況,不僅是發生於公務機關中的約聘僱人員之職位
沒有任何保障的勞工們,政府如何解套?
隨著社會轉變而延伸出不同的需求,因應其需求產生不同的人才,而這些人才、職缺等往往會受限於在年度預算總和或公務人員每年的固定員額,使用約聘僱的方式進行人力補充,而這些職缺往往都是常設職位。邱羽凡副教授表示,目前現行法規將約聘僱人員綁死,雖然目前可以納入勞保,但就以勞工權益來看,勞保是最基本、最低底線的保障,若是遇到更嚴重的問題,例如職業傷害等,沒有相對應的保障。也因約聘僱人員並非勞工,是無法組織工會,往往以自救會的方式進行抗爭、向政府提出訴求等。
在考量缺員增額時,洪三凱副處長認為需從長遠的政策面思考。他提及,並非單純上提補足正式公務人員員額,更需要考慮若是多增加一位公務人員,是否有成本來支付相對應的月薪、退休金等人事費用,而造成國家財政負擔問題。「換個角度思考約聘僱補充人力的方式,反而是讓國家有效樽節支出、也讓就業者的職涯發展能更多元。」
邱羽凡副教授認為,「政府要先承認「約聘僱人員」的工作這並非是臨時的」,將所有法令攤開,沒有任何一條法令是保障約聘僱人員,處理現行約聘僱人員的勞資糾紛情況,「這已不是法律問題,而是政策問題。」須從政策面下手,才能從根本解套整個問題。這猶如現在大家較為關心的「外籍移工問題」,過去移工是填補台灣本國人不想做的臨時性工作,但這些工作漸漸地被移工們所取代,已偏離「臨時性人員」的初衷,也才開始將外籍移工納入勞基法範疇之中。邱羽凡副教授指出,政府要做的首要任務是,正視目前臨時聘用的約聘僱人員政策的本質是否符合現狀。「如果政府不願意面對政策的本質,對應所做的事情也不會符合人民需求。」而勞保可能是跨出約聘僱人員改革的第一步。讓一般正式公務員擁有完整公務發展體系,也讓現有約聘僱人員,回到該有的勞基法保障,才是對整體國家發展最好的作為。
@56期執行編輯:吳至格律師、黃立慈律師、范瑞華律師