撰文／葉于甄 圖片來源／Shutterstock
對於原住民而言，土地是賴以維生、傳承文化部落根基的重要依據。為了保障原住民權益、安定原住民生活及發展經濟，全台規劃約26.4萬公頃，占國土總面積 7.1％ ，限定只有具原住民身分者才有持有、處分權的「原住民保留地」（以下簡稱原保地），以《原住民保留地開發管理辦法》為重要規範、並以《山坡地保育利用條例》第 37 條及《原住民族基本法》第 2 條為法源。但根據監察院及原民會的統計，目前已有超過 1 萬公頃的原保地流失，近年來許多原保地如新北烏來、苗栗泰安等溫泉勝地、或新竹尖石、五峰鄉熱門露營區，藉由假買賣等手法轉售給非原住民者進行開發，原住民土地正義及文化續存等問題面臨挑戰。
根源於殖民歷史背景下土地政策
談到原保地劃設，需從台灣殖民歷史中窺見。日治時期，日本人將台灣土地劃分為「要存置林野」、「準要存置林野」及「不要存置林野」，其中「準要存置林野」又稱作「番人所要地」，面積大約 25 萬公頃，而這也是現行「原住民保留地」這類土地的基礎來源。
「這是對原住民生活空間的掠奪後，而留下零星居住及耕作的地方。」長期關注原住民土地政策問題、政治大學民族學系教授官大偉表示，從殖民角度看來並非「德政」，而是土地剝奪制度的一部分。當日本政府進行「土地發展調查」時，為了進行更完整的森林規劃使用，即便族人實際上正在使用、耕作的土地，也未被納入劃設範圍，造成系統性偏誤問題。直到戰後，中華民國政府遷台，政權移轉時在「番人所要地」轉換為「原住民保留地」的過程中，因當時政府機關需求、使用，並未將全部土地完全轉換；且在民國 55 年，保留地的私有化制度進入，對族人的產權概念產生衝擊。「原住民土地私有概念並非是完全的二分法。」官大偉教授進一步解釋，土地公私概念會在不同時點，產生不同性質，且會跟著集體的權利主體，可能以部落、家族或是氏族等而有所變化。此外，土地總登記時的資訊不對等、未執行適當登記等，包括族人從原有舊習口頭約定，轉變成文字、契約協議等，引起後續一連串的土地爭議及族人內部分歧。
而在民國 70 年代執行的增劃編措施也為原保地帶來新問題。原先，增編及劃編是為了滿足 2 個不同需求及目的。增編，是指在原有保留地不足的情況下增加保留地；而劃編則是為了讓原先無保留地使用的原住民，藉由劃編方式取得保留地。「增編，須基於地區整體發展使用需求而提出；劃編則是需要提出申請者與土地間連結使用等證明。」但後來原民會將兩者合併為「增劃編」，合併申請程序的過程要求個人在申請土地時，必須提出與土地使用直接關連的證明，才能取得土地所有權。「無法基於整個原鄉發展需求進行整體的保留地增加和規劃，因在現行制度下要求證明土地必須屬於某個人、過去曾經使用過，限制社區發展和土地管理的可能性；且當個人要求增劃編時，只因過去曾經使用過，便將部落集體土地增劃編成自己的私有土地，剝奪部落集體利益。」且往往發現經常有資訊不對等、多數土地登記在某些地方領袖名下，又或是部落土地錯誤分配給其他部落等問題產生，官大偉教授表示，這些皆歸因於土地登記不完善而產生的問題。
國家介入、土地私下交易，使原住民族地權流失
「原住民族的地權流失不僅是國家力量造成，市場經濟力量也造成深遠的影響。」官大偉教授提到，民國 60 年代的「亞泥案件」正是典型例子，而當時也是原保地邁入私有化的過程。政府為了在花蓮秀林鄉開發礦場，由國家力量介入，勸說族人取消土地登記，協助亞泥取得土地。無獨有偶，早期為開拓中橫道路，動員 1 萬多名榮民參與修建工程，國家為了安置退役軍人人力，讓這些參與修建工程的榮民能優先取得附近土地，如清境農場、福壽山農場、武陵農場等，皆是藉國家力量取得原住民土地。
此外，私下的土地交易也皆會影響原住民地權流失。舉例來說，由於中橫地區溫帶水果需求上升，吸引平地的農人上山擴展農地，開始向原住民購買或租借土地。在民國 79 年《原住民保留地開發管理辦法》，設定、登記土地後，滿 10 年可以取得所有權，進而導致在中橫地區許多土地在未取得所有權時，就已進行私下買賣，使得多筆土地交易在法律上存在土地所有權歸屬問題。
另一種類型則是已取得所有權者，將原保地進行「設定抵押」方式進行交易，而這也是非原住民取得原保地的途徑之一。透過設定高額抵押的方式，讓原住民為名義上的地主，但實際對於土地的控制權可能已經轉移到借款人手中，此外，這種交易方式還可能產生一些變形，比如透過原住民朋友的名義來登記土地，從而將土地所有權轉移至另一個人手中。
除了原住民與非原住民間的土地交易，原住民族間的土地買賣也很常見。官大偉教授觀察到在花東地區有許多類似案例，如住在玉里附近的阿美族人，往往會被當作人頭購買鄰近玉里的卓溪布農族人的土地。基於設置原保地初衷下，原住民間的原保地土地買賣有其禁止必要性嗎？官大偉教授認為，考慮到原住民族通婚、移居等可能，且實際需要土地，因而禁止不同族群原住民間的土地買賣。
「解決方法的最基本在於，原住民保留地需要具有部落集體權的性質。」官大偉教授解釋，從在最高法院民事大法庭9月17日作成108年度台上大字第1636號裁定理由書中雖無明確指出，但從理由書中可探究背後意義是「保留地不僅限於個人財產，而涉及原住民族整體發展權利。」在原保地具有集體性質的討論下，就需要透過討論來解決原保地的集體權。在原保地具有集體性質的討論下，就需要透過討論來解決，原保地的集體權是否僅限於某一原住民族群的權利。官大偉教授提出，可藉由制度設計，確保某一族群的生活空間範圍，例如在保留地進行買賣時給予該地生活族人優先購買權，並透過如民主議會等內部審查機制，來確保原住民族對於土地的自主處分權。
借鏡紐西蘭毛利人信託制度，解決台灣原保地問題
民國104年，官大偉教授曾進行「原住民保留地土地政策調查研究」，探討原住民對於原保地是否開放非原住民買賣的態度。與民國87 年第一次調查研究相比，仍有約 80％原住民族認為原保地應僅限於原住民擁有。但在經濟的角度來看，原保地的流失情形日益嚴重，從部落內部的質性研究訪談，或是保留地設定抵押地址的量化分析中，都可看見設定抵押的情況越來越多，原住民對於土地的實質掌控全正在減少。
「整體而言，原保地遇到的問題就是政治與經濟問題。」官大偉教授指出，保留地的地權維護背後隱含著政治目的，而土地本身具有經濟性質，且在開發和利用過程中必然會受到市場機制的影響。因此，解決原保地問題關鍵核心在於需要有一個完整的經濟政策來支持，從原住民生活空間的角度思考，考量不同地理條件、族群分布差異等，其中包括單一族群地區、多族群共居地區、原住民及漢人共居地區等，進而形成不同地區的發展策略。
由於原保地產權只能在原住民間移轉，擁有原住民身分者也僅占全國總人口 2％，限制市場流通性，因此造成銀行考慮抵押貸款時，對於原保地估價偏低或不願意提供貸款，這樣的金融限制導致當原住民需要融資時，就會選擇透過私下交易方式進行土地買賣，加速原保地的流失。
若能增加原保地新的開發潛力，如加入環境保護、碳匯管理等潛在發展進行評估，進而創造、提高土地價值，就能有機會在金融體系中重新評價。官大偉教授進一步提出，也可針對特定土地類型的金融機構或貸款計畫，如農民銀行針對農地進行的融資體系，藉此處理原保地等特殊類型的融資需求，也能更合理提供貸款條件、估價模式，協助原住民族防止地權流失。
針對地權問題，官大偉教授點出，目前經常容易片段地來看「保留地是否私有化？」、「是否要將保留地解編，開放給非原住民買賣？」，但對於原住民土地發展來說，應將傳統領域、保留地等不同地權型態進行討論。如對傳統領域擁有使用權，但也可能與國家公園透過共同管理有著集體管理權，或發展權的想像。「這塊土地他適合做什麼樣的發展、或維護，族人都應該有參與發展決策的權利。」在土地的空間發展策略上設計不同權利型態的可能性，再討論原保地買賣問題時，就不會著眼於所有權爭議，而是設計出不同的產權型態，如集體權利仍是部落共同擁有、但個人對於土地的使用可以進行移轉等不同土地發展策略的想像。
如何解套目前台灣原保地的問題，官大偉教授也提到，在其他國家對於少數民族土地權的處理方式，如紐西蘭毛利人在面對土地零碎化時，發現進行集體利用時非常困難，於是在 1993 年毛利土地法庭特別制定「毛利土地信託條文」讓毛利人的土地透過信託及設立土地管理公司之方式，將「權」與「能」分開，進行有規模的開發與利用，如碳匯經營等獲利模式。且透過教育、培訓，創設獎學金等讓年輕的毛利人學習不同領域專業，「毛利人在土地議題上，創造符合市場邏輯、又能發揮集體力量的方式，我認為可能是未來能作為原保地解方之一。」官大偉教授也不諱言，從台灣經驗裡會看到不同族群有著不同的權利主體，因此在設計機制時，也需要更審慎地以台灣不同族群的文化進行思考、設計。
@61期執行編輯：方瑋晨律師、張詩芸律師、楚曉雯律師